Розвиток державного фінансового контролю у XVIII столітті

Діяльність держави потребує певних фінансових затрат, резуль­тати ж її, тим чи іншим чином, мають фінансові наслідки, які пов'я­зані між собою, отож державний контроль реалізовується в різних напрямах, але від імені і в інтересах держави.

XVIII ст. для Росії було століттям значних фінансових витрат, перш за все на створення регулярної армії та флоту, на ведення війсь­кових дій. Тому дуже гостро постало питання надходження фінансо­вих ресурсів та контролю за їх потоками. Важливість контролю розуміли усі правителі держави.

Петровські реформи в першій четверті XVIII ст. призвели до росту державного бюджету, появі нових джерел доходів і напрямів видатків, розширенню управлінського апарату та підвищенню ролі фі­нансового контролю в системі управління. Ці реформи сприяли вста­новленню абсолютної монархії, що наклало свій відбиток на органі­зацію державного фінансового контролю. Цей процес було обумов­лено низкою обставин: необхідністю централізації управління фінан­сами; наведення порядку в обліку державних ресурсів; здійснення методів ревізії наданої звітності, - це перші спроби законодавчо визначити функції фінансового контролю.

Структура системи державного управління пройшла ряд послі­довних перетворень. Спочатку була "Ближняя канцелярия" замість Боярської думи, потім - "Правительствующий Сенат".

Петро І кардинально реформував систему державного управ­ління. Замість існуючих приказів було створено 12 колегій, половина з яких мала фінансово-економічний характер. З фінансової точки зору, найважливішими з них були три: камер-колегія, яка відала дер­жавними доходами і майном; штатс-контор-колегія, що відала дер­жавними витратами; і ревізіон-колегія, яка слідкувала за виконанням кошторисів за доходами й витратами. Найвищим органом фінан­сового контролю став Сенат. Усі дев'ять членів Сенату особисто призначалися царем відповідно до їх ділових якостей. Сенат займався питаннями державного бюджету, здійснював нагляд за державним апаратом і був підконтрольним генерал-прокурору і обер-прокурору, які знаходилися в підпорядкуванні імператора.

У державі був проведений новий адміністративний поділ. На чолі кожної з восьми російських губерній стояв губернатор, що мав адміністративну, поліцейську, судову і фінансову владу. В 1719 р. Петро І поділив країну на 11 губерній і 50 провінцій. У свою чергу провінції, які очолювали воєводи, були поділені на повіти. У 1719 р. в провінціях при воєводах запроваджено посаду рентмістра або каз­начея, який підпорядковувався Штатс-колегії. Рентмістр приймав усі надходження, які зберігав у земській казні, та видавав по асигнаціях. При цьому рентарія (казначейство) знаходилась при губернській канцелярії, а в столиці гроші надходили до головної казенної палати, звідки розподілялись через центральне управління. Таким чином, після реформи, замість існуючої приказної, було введено колегіальну систему управління.

Враховуючи ту значимість, яку надавав Петро І Великому Се­нату, на нього, безумовно, було покладено обов'язки контрольного характеру: наглядати в усій державі за безпідставними витратами, особливо за марнотратством. Для здійснення цих обов'язків Сенат вимагав від губерній в оригіналі приходно-витратну звітність. Однак перші спроби перевірити цю звітність не були успішними, оскільки ревізійна справа була занадто складна із-за її новизни і невпорядко­ваності самої звітності.

Тому указом від 12 лютого 1712 р. цю справу було передано обер-комісару сенатської канцелярії князю Вадбольському з точною інструкцією про проведення ревізій. Наразі йому належало спосте­рігати, чи не трапляються в приходних і витратних книгах "не расписанные статьи или в чем какая приправка или воровство". Діяльність Вадбольського тривала майже рік і великого успіху не мала.

У 1718 р. для обліку всіх державних доходів і витрат було засновано Ревізіон-колегію. Це зовсім нова установа, яка являла собою орган фінансового контролю. Починаючи з 1719 p., вона здійснювала фінансовий контроль по всій території Російської дер­жави. Але скоро виявилась ненормальність становища цього ревізій­ного закладу, яка виникла із-за того, що фінансова звітність повинна була надаватись, як і раніше: і в Сенат, і в Ревізіон-колегію. Крім того, не дивлячись на створення органу фінансового контролю, крадіжки тривали. "Из ста рублей дохода, только одна треть попадала в казну, а остальное - по карманам чиновников". Саме тому указом від 12 січня 1722 р. Ревізіон-колегію підпорядкували Сенату, а згодом вона була перейменована в Ревізіон-контору при Сенаті і в цьому вигляді отримала інструкцію для своїх дій. Це був перший досвід хоч якогось систематизованого викладу обов'язків державного контролю.

Основою ревізійних вимог по відношенню до різноманітних операцій розпорядників казенними коштами інструкція ставила прин­цип законності, тобто відповідність законних підстав для проведення операцій. Але слід зазначити, що ревізійна справа майже не рухалась, тому що не були усунені основні причини застою - недосконалість місцевого рахівництва і звітності, а також нестача особового складу ревізійних органів.

Інструкція передбачала такий порядок контролю: всі установи в кінці року мали здійснювати ревізію підлеглих їм посадових осіб, скласти рахункові виписки і направляти їх на перевірку в Ревізіон-контору. Про всі порушення вона повинна була сповіщати Сенат. Ревізіон-контора, отримавши звітність, перевіряла її з точки зору правильності господарських операцій. У випадках сумніву вона могла запросити для перевірки оригінал звітності. Але й такий порядок організації контролю не сприяв успішній ревізії. Цим і закінчилися перетворення Петра І в галузі державного фінансового контролю.

Після смерті Петра І уряд проявляє підвищену увагу щодо посилення фінансового контролю. Це було пов'язано, перш за все з тим, що фінансовий контроль розглядався як інструмент збільшення доходів, стягнення податків Так, Катерина І (1725-1726 pp.), розумію­чи важливість ревізії, перейменувала Ревізіон-контору в Ревізіон-колегію і поновила в статусі самостійної установи, що була підзвітна Верховній таємній раді. Але діяльність Ревізіон-колегії з прийняття заходів щодо спрощення звітності і покарання тих, хто не надав її вчасно, а також затвердженої залежності жалування членів від стяг­нення коштів за рахунками - виявилась майже безрезультатною.

За часів правління Анни Іоанівни (1730-1740 рр.) створюється Регламент Ревізіон-колегії, завданням якої, починаючи з 1732 р., було "Иметь вышнюю дирекцию в свидетельстве и ревизии счетов, каково бы оные звания не были". У цей час деякі колегії були виведені з підлеглості Сенату і підпорядковані Кабінету її Величності.

Регламент передбачав обов'язкові для всіх установ форми звітності, давав пояснення та встановлював штрафи за несвоєчасне надання й неправильно оформлену документацію. На підставі цих звітів Ревізіон-колегія складала Генеральний табель за кожний рік та надавала його в Сенат. Не дивлячись на деяке посилення фінансового контролю, продовжувались зловживання, крадіжки державних ресур­сів вищими чинами. Деякі види доходів розкрадалися повністю. Нап­риклад, доходи від продажу солі не контролювалися. Соляний конт­ролер не мав права надавати відповідні звіти в Ревізіон-колегію. Вони направлялися в розпорядження Кабінету.

Враховуючи недоліки в діяльності Ревізіон-колегії, імператриця заснувала дев'ять рахункових комісій з достатньою кількістю особо­вого персоналу, які у подальшому були об'єднані в одну Генеральну Рахункову комісію у складі Колегії, завданням якої була ревізія ра­хунків з 1719 по 1732 рр. Але результати діяльності Комісії не були успішними, що пояснювалось несвоєчасністю надання звітності, недос­татністю штату, існуванням ряду установ, що були не підконтрольні їй.

В епоху правління імператриці Єлизавети Петрівни, не зва­жаючи на зовнішній благополучний стан державних фінансів, доходи та видатки неможливо було навіть приблизно обрахувати. Тому були ліквідовані усі експедиції і контори, поновлено діяльність Ревізіон-колегії, але значно поширено коло питань, що входили до її компе­тенції. Та справа ревізій остаточно вирішена не була. Це призвело до того, що на час, коли престол зайняла Катерина II (1763-1796 рр.), Сенат не знав точної цифри доходів і витрат, був дефіцит бюджету, фінансове управління було запущене. Тому в 1763 р. Ревізіон-колегія була поділена на шість департаментів і значно збільшилась кількість працюючих.

У цей час була проведена реформа місцевого управління, що підняло і питання фінансового контролю. Країну поділили на 50 губерній, губернії - на повіти. Очолював губернію губернатор, який був підпорядкований безпосередньо імператриці. При губернаторі - створено губернське правління, якому був підпорядкований губернсь­кий прокурор. Питаннями фінансів займалася казенна палата на чолі з віце-губернатором. У повітах створювались повітові казначейства. їм передавалися також функції фінансового контролю.

Робиться нова спроба покращити ревізійну справу, і в 1775 р. видається "Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи", згідно з яким засновувались казенні палати. До їх обов'яз­ків входило проведення ревізій рахунків губернських установ. Казен­ні палати починають виконувати функції представництв фінансових органів на місцях. Встановлюються і штати відповідних чиновників. Після поділу губерній на повіти в кожному повіті назначався свій повітовий казначей - фінансовий чиновник нижчої ланки, який приз­начався на цю посаду на 3 роки. Одночасно було упорядковано облік і звітність, що дозволило планувати більш реальний бюджет (табель державних доходів і видатків).

З часу заснування місцевих контрольних установ, держава отримала нову організацію і установу контролю. Згодом створюється (31 грудня 1779 р.) Експедиція ревізій рахунків, яка перевіряє, порів­нює і рахує, скільки витрачено і скільки грошей лишилось і чи всі вони є в наявності. Зі створенням Експедиції відпала необхідність в Ревізійній колегії, яка була ліквідована в 1781 році. Її функції пере­даються Експедиції свідоцтва рахунків під управління Генерального казначея. Змінюються методи фінансового контролю, які полягали у відмові від документального фінансового контролю і заміни його "свідоцтвом рахунків".

У кінці XVIII ст. система державного фінансового контролю набула більш самостійного і централізованого характеру. Але, не див­лячись на наявність органів фінансового контролю, величезні зловживання, марнотратні війни та хабарництво призвели, все ж таки, до повної безконтрольності в напрямі використання державних коштів.

Таким чином, новизна постановки контрольної справи, недолік досвіду і штату, ведення перевірки по вторинних документах, відсут­ність незалежних контрольних органів не дозволили вивести контроль на належний рівень.