российской школы государственного администрирования

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплекс­ным социальным институтом. Процесс государственного администриро­вания фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает госу­дарственную службу от гражданской, которая является средством осу­ществления целей, интересов и прав отдельных граждан или обществен­ных ассоциаций.

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно по­этому такое важное значение имеет развитие теории административно-го­сударственного управления как самостоятельной научной дисциплины.

На страницах учебного пособия нашли отражение основные достижения этой науки в странах Запада, имеющие во многом универсальное значение. Разве не сталкивается любое государство с необходимостью рационализации управленческого труда или внутренних структур госу­дарственных органов? Разве не возникают в любой стране конфликты между центральной и местной администрацией по поводу распределе­ния бюджетных средств, по поводу сбора налогов? Этот список универсаль­ных вопросов можно продолжить. Наша задача состояла в том, чтобы показать, каким образом различные школы государственного админис­трирования, сложившиеся на Западе, пытаются решать эти вопросы в те­ории и на практике. Компаративный анализ — один из важней­ших методов современной науки — является необходимым средством развития научного знания в конце XX века.

И один из главных выводов состоит в том, что универсальной стратегической задачей теории административно-государственного управления является поиск новых путей исследования государственного аппарата, выявление еще не использованных возможностей его развития и совер­шенствования, предложение более эффективных, зачастую альтернатив­ных способов решения сложных проблем государственного управления.

На наш взгляд, сегодня можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм государственного администрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое раз­витие и политический процесс. Оба этих фактора сегодня имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты. Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX века была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия админис­тративно-государственное управление нацелено на программные и проблем­ные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).

Кардинально меняется также стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных дей­ствий, не любили инноваций, боялись допустить ошибки (поскольку они были административно наказуемы), занимались рутинной деятельнос­тью, выдвигали на первый план безопасность, не стремились переобу­чаться, то в конце века стиль административно-государственного управ­ления стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходи­мости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.

Следовательно, и в науке административно-государственного управления не может быть никаких застывших схем и моделей. Феномен админи­стративно-государственной деятельности требует постоянного серьезного теоретического и практического изучения, поскольку, как и все социаль­но-политические явления, он находится в процессе непрерывного измене­ния и развития.

В России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксист­ско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компе­тенции государственных органов были исключены такие важнейшие эле­менты, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка про­грамм и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реа­лизацию партийных решений, принятых помимо государственных струк­тур. Административно-государственное управление охватывало только ис­полнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, альтернатив­ные поиски и другие творческие моменты в деятельности государствен­ной администрации не допускались.

Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная. Принципы и мето­ды государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области административно-государ­ственного управления в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.

Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Суще­ствует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, кото­рыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит боль­шая самостоятельная работа, поскольку науку административно-государственного управления необходимо представить в национальном лексиконе» сделать понятными и доступными ее прикладные технологии.

Несмотря на то что российская школа административно-государственного управления сегодня находится только в процессе своего становле­ния, основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформировалась об­щая концепция государственной службы как социально ориентированно­го государственно-правового института. При этом подходе статус, функ­ции государственной службы формируются исходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного в государство сообщества лю­дей, а не из первородности целей и функций государства.

По вопросу о научных основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государствен­ности и полагают, что опыт западных стран не может служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они пред­лагают опираться на исторический опыт России в области административ­но-государственного управления, использовать преимущественно нацио­нальные формы и традиции. Такая точка зрения очень привлекательна, ибо для каждого патриота прошлое его отечества всегда дорого и свято. Но у нас нарушена непрерывность национальных общественных форм, на их месте возникли и развивались другие общественные формы, и поэтому нельзя, как бы ни хотелось, взять ушедшие в историю формы админист­ративно-государственного управления и применить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем самое существенное, но это совсем иное, чем прямой перенос имевшихся когда-то национальных форм и моделей.

Другая точка зрения абсолютизирует значение зарубежного опыта в области административно-государственного управления. Некоторые уче­ные полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффек­тивные современные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых су­ществуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать: аме­риканскую, немецкую, французскую и т.д.

Однако, изучая западный опыт, очень легко перенять внешние фор­мы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать ак­цент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адап­тацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.

Можно согласиться с мнением Г. Атаманчука, который подчеркивает, что нам необходим синтез из собственного национального опыта, в том числе послеоктябрьского периода, и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта¹. Создавая научную концепцию российской го­сударственной службы, мы должны внимательно анализировать, изучать и отбирать все самое лучшее и передовое, накопленное мировой наукой в области административно-государственного управления, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.

Важное место в поисках оптимальной научной концепции государственной службы занимает вопрос о целях и задачах этого института. Боль­шинство экспертов в качестве приоритетной называют задачу обществен­но-политического и государственно-правового обеспечения реальной связи государственной службы с жизнью народа. Однако такую цель мало дек­ларировать, гораздо важнее найти механизмы ее достижения. Опираясь на анализ опыта западных демократий, можно предложить следующую кон­цепцию ее осуществления.

Многочисленные группы и общественные организации гражданского общества могут влиять на процесс государственного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой административно-государственного управления; выявляя и изучая потребности граж­данского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в публичных обсуждениях проектов ре­форм, в переговорах и заключении предварительных соглашений. Все это позволит обеспечить необходимый баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Именно поэто­му становление гражданского общества в России будет способствовать фор­мированию подлинно демократической системы административно-госу­дарственного управления.

Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохране­ние в стране федерального типа административно-государственного управ­ления с сильными централистскими тенденциями, которые следует разви­вать и поддерживать. Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух систем административно-государственного управле­ния — федеральной и унитарной. На конкретном историческом материале мы показали, что в современном обществе идет движение федеральных государств в унитарном направлении, а унитарные системы эволюционируют в федеральном направлении.

Анализ современного опыта административно-государственного управ­ления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем од­нозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы по­литики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления. Нам представляет­ся, что именно эта концепция должна быть положена в основу создания новой системы административно-государственного управления в России.

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современ­ной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политиче­ские интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственно­го управления в странах Запада, мы показали, что ни в одной из рассматри­ваемых нами стран (США, Германия, Франция, Великобритания) сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в госаппарате зани­мают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о по­литизации государственной службы.

Высшие эшелоны бюрократии обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено высоким уровнем специализации административно-государственного управления, при котором чиновники должны действовать преимущественно самостоятель­но в своей узкой области управления, когда им даны самые общие реше­ния от президента или парламента. И в российской практике государствен­ного администрирования на первое место должна выйти экспертиза и дискреционная деятельность, возможность принимать решения и самосто­ятельно разрабатывать государственные программы. Следовательно, ча­стичное совпадение административных и политических функций являет­ся требованием современного государственного администрирования, а не желанием власти профессиональных государственных служащих.

Поэтому представляется целесообразным введение политических должностей на высших постах в государственном аппарате России — это поможет партии (или коалиции партий), победившей на выборах, более рационально и эффективно проводить в жизнь свою политическую линию.

Вместе с тем опыт функционирования институтов государственной службы в демократических странах свидетельствует о том, что политиче­ская активность рядовых государственных служащих должна быть огра­ничена: в государственных органах, как правило, не образуются структу­ры политических партий и общественных организаций, государственные служащие защищены от попыток заставить их осуществлять какую-либо политическую деятельность в интересах отдельных партий, при исполне­нии служебных обязанностей они обязаны руководствоваться исключитель­но требованиями законов. На наш взгляд, это важное положение должно найти отражение в российском законодательстве.

Интересная тенденция проявилась в последние десятилетия при формировании модели аппарата государственных служащих в развитых стра­нах. Исторически сложилось так, что в США в госаппарате достаточно дол­го преобладали чиновники-специалисты, в то время как в Великобритании и Франции — администраторы широкого профиля — дженералисты. Время показало, что обе модели имеют свои сильные и слабые стороны. Несомненно, расширенное использование дженералистов упрощает задачу общей координации управления. Администраторы широкого профиля, способные трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные политическим руководителям, оказы­вают большую помощь лицам, принимающим решения. Очевидно так­же, что узкие специалисты не способны анализировать проблемы в широ­ком контексте общегосударственных интересов. Однако существует и другая сторона проблемы. В условиях постоянно возрастающей специа­лизации управления, расширения и усложнения сфер государственной активности администраторы широкого профиля не справляются с возрос­шим объемом задач — значительная доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить им проблему в простой и доступной форме. Именно по­этому возникла компромиссная тенденция — создание интегральной иерархии, при которой специалисты и дженералисты работают рука об руку под единым руководством высшего чиновника. Это позволяет объединить сильные стороны двух существовавших ранее подходов, по возмож­ности избегая их слабых сторон.

Именно эту модель, на наш взгляд, следует использовать при формировании аппарата государственных служащих в России. В рамках данной концепции наиболее оптимальным для государственного служащего сле­дует считать специальное образование, дополненное общим курсом по го­сударственному администрированию.

Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника на государ­ственной службе. Здесь также прокладывают себе дорогу новаторские тен­денции. Достаточно долго во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Германия) основным элементом бюрократической карьеры была гарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажа или возраста. Однако в современных условиях, когда административ­ные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициати­ва, предприимчивость и новаторство. Именно эти критерии заложены в со­временной американской модели карьеры государственного служащего, ко­торая на сегодня должна быть признана наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной лестнице; основным кри­терием для повышения чиновника в должности является вид и качество про­деланной работы. Нам представляется, что этот подход должен использо­ваться и в современной российской практике государственного администрирования.

Во всех развитых странах мира большое значение придается также вопросу о контроле над системой госслужбы. Сегодня уже невозможно пред­ставить себе административно-государственное управление в демократиче­ском обществе без системы парламентского контроля и административной юстиции, причем особое значение придается именно различным формам пар­ламентского контроля. Во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Швеция и др.) в последние десятилетия все больший авторитет завоевывает институт парламентского уполномоченного (посредника или омбудсмена), который изучает возникающие в связи с деятельностью госад­министрации жалобы, передаваемые ему из парламента. Наличие такой по­среднической инстанции призвано смягчать отношения между законода­тельной и исполнительной властью. Представляется возможным создание подобного института и в нашей стране, где сегодня особенно необходимо сгла­дить противоречия между различными ветвями государственной власти.

В заключение следует сказать, что несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управле­нии, о рациональной иерархии отношений в системе государственной ад­министрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией госу­дарственной машины и многое другое.

Однако самой главной научной проблемой является вопрос об адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государствен­ного управления, к национальным условиям развивающихся государств. Для России этот вопрос особенно актуален, поскольку и общая теория уп­равления, и теория административно-государственного управления дела­ют в нашей стране лишь свои первые шаги. В связи с этим представляет ин­терес анализ факторов, названных экспертами ООН в качестве тормоза на пути развития теории административно-государственного управления в 80 —90-е годы. К сожалению, все эти факторы характерны и для России:

1) административно-государственные учреждения занимаются в основ­ном профессиональной подготовкой, а не научными исследованиями;

2) научные исследования оторваны от задач, стоящих перед правительством, и от текущих проблем управления;

3) практический процесс принятия решений оторван от научного анализа;

4) профессиональные государственные служащие мало интересуются современными научными исследованиями и часто занимают отрицатель­ную позицию по отношению к внедрению научных методов администра­тивно-государственного управления;

5) в некоторых странах наблюдается увлечение секретностью и ограничение свободного предоставления информации для проведения исследований;

6) научные исследования часто не приспособлены к местным условиям².

Исходя из этого следует подчеркнуть, что сегодня необходимо в первую очередь использовать местные исследовательские и аналитические возмож­ности по развитию теории административно-государственного управления. С этой целью можно использовать статистические управления различных уров­ней, НИИ, которые будут заниматься экономическим, социальным и демо­графическим анализом, влияющим на развитие административно-государ­ственного управления. Университеты, академии и другие учреждения, специализирующиеся на изучении общественных проблем, должны участ­вовать в таком анализе в большей степени, чем сейчас.

Для того чтобы ускорить развитие российской научной школы административно-государственного управления представляется возможным сблизить науку публичного администрирования и науку управления предприятиями. Некоторые западные ученые полагают, что в будущем эти две отрасли могут слиться в одну науку. Для России это сегодня особенно важно подчеркнуть, поскольку в теории управлении предприятиями имеются более солидные разработки отечественных ученых, которые можно и должно использовать в государственном администрировании.

При подготовке студентов в высших учебных заведениях курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации можно читать одновремен­но как для тех, кто готовит себя для государственной службы, так и для тех, кто пополнит собой сферу бизнеса. И поскольку преподавание тако­го рода дисциплин будет иметь столь широкую аудиторию, должно появить­ся большое число преподавателей, учебных пособий, монографий, дис­сертационных исследований. Напомним, что именно так поступили в 30 —50-е годы американцы и добились блестящих успехов: американская школа административно-государственного управления сразу заняла лидирующее место в мировой науке.

Представляется возможным сделать акцент на практической значимости исследований административно-государственного управления, финанси­ровать только те научные программы, которые ставят своей целью выра­ботку практических рекомендаций, предлагают обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный аспект исследований административно-государственного управления позволит найти для проведения многочисленных научных исследований и анкетирований как государственные, так и част­ные источники финансирования, что в условиях сложной экономической обстановки в нашей стране особенно важно.