Глава 15. Основные направления деятельности и полномочия органов местного самоуправления

Основные направления деятельности и полномочия органов местного самоуправления в определенной мере освещались при анализе вопросов местного значения муниципальных образований, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, содержания, формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов.

Характеристика основных направлений деятельности органов местного самоуправления дается в настоящей главе по ряду блоков сначала общего, далее хозяйственного и затем социально-культурного профиля. Хотя это не во всем соответствует последовательности закрепления вопросов местного значения в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (а она заслуживает критической оценки), зато помогает понять логику содержания деятельности органов местного самоуправления.

Планирование экономического и социального развития муниципального образования. Содействие развитию отраслей народного хозяйства

Содержание экономической и социальной деятельности органов местного самоуправления можно разделить на несколько составляющих. Эти органы, во-первых, ответственны за комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; во-вторых, вправе создавать хозяйствующие субъекты различных, разрешенных законом организационно-правовых форм, деятельность которых должна быть направлена на реализацию вопросов местного значения; в-третьих, обладая определенными властными полномочиями на территории муниципального образования, вправе оказывать влияние на деятельность всех иных, не находящихся в собственности муниципальных образований, субъектов предпринимательской деятельности.

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления по планированию развития муниципального образования, следует отметить, что органы местного самоуправления наделены в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 2003 г. полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также по организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставлению указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч. 10 ст. 35) организации местного самоуправления в Российской Федерации. Проекты планов и программ развития муниципального образования, разрабатываемые органами местного самоуправления, в обязательном порядке должны выноситься до рассмотрения представительным органом на публичные слушания населения, порядок организации и проведения которых устанавливаются уставом муниципального образования.

Наличие норм, обязывающих органы местного самоуправления уделять должное внимание планированию социально-экономического развития муниципального образования, свидетельствует о важности и значимости указанного процесса для самого развития муниципального образования.

Анализ практики управления территорией муниципального образования с позиций стратегического планирования свидетельствует о том, что произошедшее перераспределение экономической компетенции между различными уровнями управления, появление новых точек взаимодействия между органами местного самоуправления и экономически самостоятельными предприятиями ни в коем случае не умаляет значимости и эффективности создания и претворения в жизнь различного рода планов и программ развития территории.

Ни один субъект экономического управления, к которым относятся и органы местного самоуправления, не вправе отказываться от планового регулирования вопросов своей деятельности. Другое дело, что современное российское законодательство позволяет органам местного самоуправления сочетать активное властное воздействие на экономические процессы развития муниципального образования с дозволенными рыночными механизмами хозяйствования. Основной чертой современного муниципального планирования является отказ от директивных методов и переход к формированию партнерских отношений органов местного самоуправления со всеми хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования.

Разработка проектов планов и программ развития муниципального образования должна вестись на основе собственной нормативной базы.

При этом в качестве основных нормативных актов федерального уровня, на примере которых органы местного самоуправления вправе выстроить собственное правовое регулирование процесса планирования, можно использовать Федеральный закон от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (в ред. 1999 г.). Кроме того, в качестве вспомогательного нормативного акта, устанавливающего принципы планирования и разработки программ экономического развития, органам местного самоуправления можно рекомендовать действующий в настоящее время Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденный постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 (в ред. от 20 февраля 2006 г.).

Органы местного самоуправления не только осуществляют разработку, финансирование и реализацию местных программ социально-экономического развития, разработанных на основании собственной нормативной правовой базы, но и вправе выступать в качестве соисполнителей в реализации федеральных программ и программ субъектов РФ. В связи с этим в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом 2003 г. может быть образован фонд муниципального развития. В свою очередь, предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов. Правда, из ст. 139 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 26 апреля 2007 г.) исключены положения о фонде муниципального развития субъекта, а из названия фонда софинансирования слово "случайный".

В целом главная задача органов местного самоуправления в сфере планового регулирования социально-экономического развития состоит в создании научно обоснованной системы стратегического и оперативного планирования. И в данном контексте органам местного самоуправления следует направлять свои усилия по планированию на создание эффективной системы муниципальных предприятий и организаций, осуществляющих деятельность по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон 2003 г., Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. (в ред. от 1 декабря 2007 г.) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" наделяют органы местного самоуправления правом на создание муниципальных унитарных предприятий. По законодательству унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником; на местном уровне имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию. Если унитарное предприятие создано на праве оперативного управления (что часто имеет место на муниципальном уровне), оно называется казенным предприятием.

Муниципальное унитарное предприятие может быть создано при необходимости: использования муниципального имущества, приватизация которого запрещена; осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам); необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное муниципальное предприятие может быть создано в случае: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования; необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Поскольку основными целями деятельности муниципальных унитарных и казенных предприятий является решение вопросов местного значения, то, следовательно, их плановые показатели должны быть так или иначе увязаны с планированием социально-экономического развития муниципального образования, и наоборот, тем более что деятельность таких предприятий в целом подотчетна и подконтрольна органам местного самоуправления.

Помимо права на создание предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, деятельность которых подотчетна и подконтрольна органам местного самоуправления и соответственно может быть подвергнута процедурам планирования и иным формам регулирования, органы местного самоуправления на основании Федерального закона 2003 г. вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами.

Немаловажное значение для развития муниципальных образований имеет деятельность субъектов хозяйствования, не находящихся в муниципальной собственности. В части решения вопросов взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями и организациями, функционирующими на территории муниципального образования, необходимо заметить: основным принципом, которым следует руководствоваться муниципальным органам в указанных вопросах, является принцип, закрепленный в ст. 34 Конституции РФ, - "каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности". Основная направленность современного развития отношений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами сводится к постепенному переходу от директивного планирования и государственного управления предпринимательской деятельностью к правовому регулированию, основанному на отказе от вмешательства во внутренние дела субъекта предпринимательской деятельности с усилением установленных законодательством функций административного, финансового, налогового и иных разрешенных форм контроля и надзора.

Ряд названных функций выполняется органами государственной власти, к полномочиям которых отнесены государственная регистрация юридических лиц, лицензирование и сертификация отдельных видов деятельности. Налоговым органам Российской Федерации, в свою очередь, предоставлены полномочия по контролю за финансовой деятельностью субъектов хозяйствования. Указанная деятельность регламентируется целым рядом Федеральных законодательных актов, к числу которых относятся Федеральные законы: от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 1 декабря 2007 г., с изм. от 30 апреля 2008 г.); от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 6 декабря 2007 г.); от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в ред. от 30 декабря 2006 г.). Немаловажное значение имеют шаги Президента РФ, предпринятые в 2008 г. и направленные на сокращение и упорядочение действий контрольно-надзорных органов в отношении любых организационных форм хозяйствования и предпринимательства.

Органы местного самоуправления, занимаясь вопросами местного значения, не остаются в стороне от развития промышленного производства на своей территории. Не следует забывать, что задача местного самоуправления состоит в содействии решению задач общегосударственного масштаба, а одной из них является укрепление промышленного потенциала государства. Кроме того, развитие промышленности - это и рабочие места для местного населения, и налоги в государственный бюджет, отчисления от которых поступают в местные бюджеты, и формирование всей территориальной инфраструктуры муниципального образования, защита окружающей среды и проч. Весь комплекс соответствующих вопросов так или иначе находится в поле внимания органов местного самоуправления.

Органам местного самоуправления целесообразно использовать такие способы взаимодействия с самостоятельными субъектами деятельности на территории муниципального образования, как муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и реализацией отдельных государственных полномочий. Размещение муниципального заказа на поставки товаров, работ и услуг должно осуществляться на конкурсной основе, за исключением случаев, когда заказ реализуется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки у единственного исполнителя. Заметим, что использование такой формы взаимодействия органов местного самоуправления с производителями товаров на территории муниципального образования стимулируется развитие отраслей производства, необходимых именно в данном муниципальном образовании.

Отдельным направлением деятельности, которым органам местного самоуправления следует уделять больше внимания, является поддержка малого и среднего предпринимательства, которая теперь регулируется Федеральным законом от 24 июля 2007 г. "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Закон достаточно масштабно определяет задачи и полномочия органов местного самоуправления в данной сфере.

Согласно ст. 11 органы местного самоуправления должны создать условия для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе:

1) формировать и осуществлять муниципальные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;

2) анализировать финансовые, экономические, социальные и иные показатели развития малого и среднего предпринимательства и эффективность применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;

3) формировать инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечивать ее деятельность;

4) содействовать деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;

5) образовывать координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления.

Закон обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывать поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства. Основными принципами такой поддержки являются:

1) заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки;

2) доступность инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства для всех субъектов малого и среднего предпринимательства;

3) равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к участию в соответствующих программах;

4) оказание поддержки с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции";

5) открытость процедур оказания поддержки.

Закон от 24 июня 2007 г. предусматривает:

создание соответствующих муниципальных программ, муниципальных фондов поддержки предпринимательства, различных организационных центров содействия ему и оказание помощи подобным центрам;

использование муниципального заказа как организующего и стимулирующего фактора;

организацию на муниципальном уровне координационных и совещательных органов, занимающихся вопросами содействия среднему и малому предпринимательству;

формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства как системы коммерческих и некоммерческих организаций, которые создаются, осуществляют свою деятельность или привлекаются в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд при реализации федеральных, региональных и муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечивающих условия для создания таких субъектов и оказания им поддержки.

Закон называет разнообразные центры, агентства, фонды, технопарки, палаты, компании, консультационные центры и иные элементы инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, причем они могут создаваться и по инициативе органов местного самоуправления.

Требования к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, могут устанавливаться не только в федеральных и региональных, но и в муниципальных программах развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Помимо прочего в этих программах предусматриваются формы, условия и порядок поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включающие в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов и организаций, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, внешнеэкономической деятельности и т.д.

Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру их поддержки, может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе за счет средств не только государственных, но и местных бюджетов путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, муниципальных гарантий по обязательствам соответствующих субъектов хозяйствования.

Закон позволяет государственным органам и органам местного самоуправления оказывать также имущественную поддержку названным субъектам в виде передачи во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях. Указанное имущество должно использоваться по целевому назначению. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе утверждать перечни соответственно государственного и муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

В заключение отметим, что вопросы содействия развитию промышленности, строительству или любым иным отраслям экономики не вынесены федеральным законодательством в отдельные полномочия органов местного самоуправления. Их деятельность в этой части должна носить комплексный характер, без каких-либо приоритетов, способствующих перекосу в развитии тех или иных отраслей хозяйствования. Развитие любого муниципального образования имеет присущие только ему черты и особенности, и поэтому в каждом муниципальном образовании в определенный отрезок времени должно уделяться внимание тем отраслям и производствам, которые в наибольшей степени отвечают интересам населения, проживающего на его территории.