Правотворческая инициатива граждан

Этот институт непосредственной демократии был введен Федеральным законом 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он содержал ст. 25 "Народная правотворческая инициатива", в которой говорилось, что население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Федеральный закон 2003 г. несколько иначе именует данный институт. Его ст. 26 именуется "Правотворческая инициатива граждан". В принципе, это ничего не меняет по сути, хотя прежнее название было, образно говоря, более возвышенным.

Прежний Закон предполагал наличие института правотворческой инициативы, если он находил отражение в уставе муниципального образования. А это значит, все зависело от конкретной территории - в одном муниципальном образовании народная правотворческая инициатива могла иметь место, в другом - нет, если соответствующие нормы не попали в устав. Закон 2003 г. не допускает усмотрения - правотворческая инициатива граждан в муниципальном образовании должна существовать (конечно, как возможность; будут ли жители ею пользоваться - другой вопрос).

Согласно Закону 2003 г. с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Таким образом, регулирование осуществления правотворческой инициативы Закон отдает представительному органу каждого муниципального образования. Закон предусматривает: "В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом". Это также подчеркивает возвышение роли правотворческой инициативы граждан как института непосредственной демократии в местном самоуправлении.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения (указание срока рассмотрения - новелла Закона 2003 г.).

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

При рассмотрении инициативы должно приниматься мотивированное решение, и оно доводится до сведения инициаторов обязательно в письменной форме. "Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан" (ч. 3 ст. 26 Закона 2003 г.).

Публичные слушания

В Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включена такая форма непосредственной демократии в местном самоуправлении, как публичные слушания. "Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания" (ст. 28).

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Публичные слушания, как видим, связаны с процессом создания нормативных актов местного самоуправления. Закон не уточняет, какие проекты муниципальных правовых актов становятся предметом таких слушаний - внесенные в порядке правотворческой инициативы граждан либо подготовленные органами местного самоуправления. Надо полагать, что публичные слушания могут посвящаться любым таким проектам, но все же скорее они будут проводиться по проектам актов, подготовленным муниципальными органами.

Федеральный закон 2003 г. формально связывает возможность публичного слушания с наличием проекта муниципального правового акта. В связи с данным обстоятельством обратим внимание на два момента. Первый: это может быть проект не только акта органа местного самоуправления, но и акта, выносимого на местный референдум. Второй: допустимо ли выносить на публичное слушание не только проект, но вообще вопрос, требующий нормативного решения на местном уровне? Исходя из логики Закона, предметом публичных слушаний могут быть как проекты актов, так и содержание проблем, которые могут потребовать принятия муниципального нормативного акта. Это подтверждается и требованием Закона об обязательности публичных слушаний по определенным вопросам. Согласно ч. 3 ст. 28 на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования;

4) проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

5) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Очевидно, что в тех случаях, когда в пп. 3 и 4 ст. 28 Закона 2003 г. названы "вопросы", требующие решения на муниципальном уровне, они могут быть представлены и формальным "бумажным" текстом будущего решения, и его вариантами, изложенными присутствующим на публичном слушании должностным лицом.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение его жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов слушаний.

Возникает вопрос: каково должно быть соотношение регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа муниципального образования? Скорее всего, можно включить соответствующие нормы в устав, и тогда не нужен отдельный нормативный акт представительного органа муниципального образования о публичных слушаниях. Однако сложно обойтись только специальным нормативным актом о публичных слушаниях, какие-то правила надо включить в устав муниципального образования.

Нельзя ограничиться включением правил о публичных слушаниях в регламент представительного органа муниципального образования, нужен отдельный нормативный акт о публичных слушаниях. Возможно, на слушаниях будет обсуждение актов главы муниципального образования. К тому же глава вправе выступать инициатором проведения публичных слушаний, и он должен действовать на основе устава и специального муниципального нормативного акта, а не регламента представительного органа.