Парламентская монархия в Великобритании XVIII–XIX вв.

В XVIII–XIX вв. изменяются территория и название английского государства. В 1707 г. была достигнута государственная уния Англии и Шотландии, на основе которой возникло единое государство Великобритания. В 1801 г. вступил в силу акт об унии с Ирландией, в результате чего оформилось Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии. До 1801 г. английские монархи также продолжали носить титул короля Франции, что было следствием династического спора времен Столетней войны и притязаний королей Англии на французские владения. А в 1876 г. королева Виктория получила титул императрицы Индии: тогда была создана Индийская империя под эгидой английской короны. Но не менее важными были внутренние изменения в государственном строе Англии.

Монархическая идея продолжала оставаться основой британской государственной системы. Возможно, из-за приверженности англичан к этой идее здесь не сложилось четкого разделения властей. Монарх считался частью каждой из ветвей власти. Кроме того, члены правительства одновременно входили в состав парламента, а его верхняя палата являлась высшей апелляционной судебной инстанцией королевства. Поэтому ветви власти были переплетены и сильно зависели друг от друга.

Монарх. Король являлся и главой государства, и главой правительства Великобритании. Законодательная власть монарха была ограничена парламентом, а свои исполнительные функции он призван был делить с кабинетом министров, так что фактическое управление страной перешло к кабинету. «Король царствует, но не управляет», – гласила основная формула английской политической жизни. Однако формально монарх располагал значительными полномочиями. Ему принадлежало право абсолютного вето в отношении законопроектов, одобренных парламентом. Этим правом в последний раз воспользовалась королева Анна Датская в 1707 г., отклонив Билль о шотландской милиции. С того времени королевское вето относится к числу «спящих полномочий» монарха, которыми при необходимости король может воспользоваться. Монарх созывал и распускал парламент, формировал кабинет министров, назначал на государственные и церковные должности. Король являлся главнокомандующим армии и флота, обладал правом объявления войны и заключения мира. Он чеканил свою монету. От его имени вершилось правосудие в Великобритании. Все эти полномочия монарх, однако, обязан был осуществлять в рамках конституционных законов и сложившихся конституционных обычаев. Он должен был действовать с согласия кабинета министров, но, тем не менее, мог и не одобрить рекомендаций кабинета, если они, по его мнению, нарушали конституцию страны.

Король имел свой двор и свои владения. При Вильгельме III в 1697 г. был издан первый акт о цивильном листе. Цивильный лист – это денежная сумма, определяемая на содержание короля лично и его двора. Обычно цивильный лист устанавливался в начале каждого царствования на ежегодные расходы Его Величества. Так, при Вильгельме III он был определен в £700 тыс., при королеве Виктории в 1837 г. – только в £385 тыс. (на личное содержание королевы, исключая даже расходы на пенсии).

Правительство. Тайный совет и кабинет министров. В XVII в. Тайный совет (Privy Council) являлся действующим правительством в Англии. Однако уже при первых Стюартах появилась традиция выделять из состава Тайного совета узкий круг доверенных лиц, на которых мог опираться в своей политике монарх. После Славной революции эта традиция получила новое значение: король Вильгельм III стал подбирать министров из лиц, представлявших интересы парламентского большинства. В результате узкий круг личных советников монарха, его приближенных министров, стал восприниматься как нечто отдельное от Тайного совета. Так зародилось деление на Тайный совет и кабинет министров. Министры, впрочем, по-прежнему входили в состав Тайного совета, но сам Совет постепенно стал приобретать черты сугубо совещательного учреждения с довольно широким составом участников. Если в XVII в. в Совете было всего несколько десятков членов, то в XIX в. их численность достигла 200 человек. Помимо министров в Тайном совете присутствовали архиепископы англиканской церкви, спикер палаты общин, высшие должностные лица, высшие офицеры, дипломаты и другие персоны. В своем полном составе Совет обычно созывался по особо торжественным случаям, например, по случаю коронации монарха. От имени короля Тайный совет мог издавать акты двоякого рода: прокламации и приказы в Совете. В форму прокламаций могли быть облечены объявление войны или заключение мира, созыв или роспуск парламента. Приказы в Совете могли издаваться по вопросам права и управления.

В отличие от Тайного совета кабинет министров (cabinet council) являлся неофициальным учреждением. Его действия основывались на прецедентах, а заседания проводились негласно. Хотя король считался главой правительства, постепенно сложилось правило, по которому монарх не должен присутствовать на заседаниях кабинета. Королева Анна Датская еще посещала кабинет, но ее преемник Георг I (1714–1727), основатель немецкой Ганноверской династии, плохо понимал английскую речь, поэтому не мог, как положено, общаться и выслушивать министров. Он перестал ходить на заседания кабинета, что послужило важным прецедентом на будущее. Преемники Георга I уже хорошо владели английским языком, но на совещания кабинета министров все равно не ходили.

Состав кабинета министров определялся монархом и поначалу мог включать в себя как представителей вигов, так и тори. В царствование королевы Анны начинает складываться порядок формирования кабинета по партийному признаку, из представителей одной партии. Окончательно принцип партийного кабинета установится в Великобритании в XIX в.: кабинет будет формироваться из представителей партии, имеющей большинство в палате общин. При отсутствии монарха на заседаниях кабинета значение в нем стал приобретать председатель кабинета – премьер-министр. Первым премьером в истории Англии принято считать представителя партии вигов Роберта Уолпола (Walpole), возглавившего кабинет в 1721 г. Формально в XVIII в. еще не было должности премьер-министра, Уолпол официально являлся генеральным казначеем. Помимо премьер-министра в составе кабинета находились лорды по должности (лорд-канцлер, лорд-хранитель печати, лорд-президент Тайного совета и др.) и государственные секретари, отвечавшие за отраслевое управление.
В середине XVIII в. было только два государственных секретаря: по внутренним и иностранным делам. Затем их число возросло. В конце XIX в. государственный секретариат включал статс-секретарей по внутренним, иностранным, военным делам, по делам Индии, колоний и земледелия.
К числу министров относились также генерал-почтмейстер, президент департамента торговли и некоторые другие правительственные чиновники.

Первоначально министры несли ответственность только перед монархом, но в течение XVIII в. в Великобритании утверждается принцип «ответственного правительства». Правительство стало нести политическую ответственность перед парламентом. В случае принятия в палате общин вотума недоверия правительству оно должно было уйти в отставку. Сначала такая ответственность носила индивидуальный характер. Впервые из-за недоверия палаты в 1742 г. в отставку ушел премьер-министр Р. Уолпол (причиной послужила пассивная политика правительства в войне за австрийское наследство), другие же министры сохранили свои посты. Далее возникло правило коллективной отставки кабинета. В 1782 г. из-за поражения в войне с США ушел в отставку со всем своим кабинетом лорд Норт (North). Впрочем, уже в следующем году премьер-министр У. Питт Младший предложил новое правило, позволявшее кабинету самому воздействовать на парламент. Если парламент не поддерживает кабинет, то кабинет может потребовать от короля роспуска парламента и назначения новых выборов. В 1784 г. Питт с успехом воспользовался этим правилом: вновь избранная палата поддержала его кабинет. Такой результат получался не всегда, но даже в случае поражения кабинета на новых выборах он мог и не уйти в отставку. В этом проявлялось покровительство монарха своим министрам. Только в середине XIX в. принцип отставки кабинета из-за недоверия палаты общин окончательно утвердился в английской политической жизни.

Парламент.Парламент по-прежнему сохранял свою двухпалатную структуру. Палата лордов включала в себя лиц, получивших членство по наследству, должности или назначению короля. Монархи активно использовали свое право назначения новых лордов, так что к середине XIX в.
в составе палаты находилось уже 465 членов, как духовных, так и светских. Но достаточно было присутствия в палате только трех лордов, чтобы было принято решение. В XIX в. для лордов был установлен возрастной ценз – 21 год. Члены верхней палаты носили звания пэров и могли быть судимы только самой палатой. Председателем палаты был лорд-канцлер.

Палата общин в XVIII в. включала в себя 558 депутатов («коммонеров»), из которых 45 пред-ставляли Шотландию. После заключения унии с Ирландией в самом начале XIX в. к ним добавились еще 100 депутатов. Председателем палаты являлся спикер.

На протяжении XVIII–XIX вв. парламент наращивал свое влияние на короля и кабинет министров, но к концу XIX в. резко возросло воздействие правительства на парламент. Это было вызвано усложнением задач управления и необходимостью более оперативного решения вопросов. Кабинет министров начинает активно вмешиваться в законодательную работу парламента. Вообще все билли, обсуждаемые в парламенте, подразделялись на публичные и частные. Публичный билль – билль, который имеет важное общественное значение и вносится в парламент правительством. Частный билль – билль, который затрагивает интересы узкого круга лиц (социальной группы, населения отдельной территории) и вносится любым избирателем, имеющим поддержку хотя бы одного депутата. В конце XIX в. основное внимание в парламенте уделялось рассмотрению публичных биллей в ущерб частным. Введенные по инициативе правительства новые правила парламентской процедуры привели к почти полному прекращению дискуссий в палате общин. В ней стало господствовать подчинение депутатов общему мнению своей партии: дисциплина среди них поддерживалась «парламентскими кнутами» (whips), особо назначенными депутатами. Свое право импичмента парламент тоже перестает использовать: в последний раз оно было применено в 1805 г.

Избирательное право. В XVIII и начале XIX вв. депутатами палаты общин могли стать лица только с высоким годовым доходом: по закону 1710 г. он выражался в графствах в размере £600 (от недвижимости), в городах – £300. Выборы в палату проводились первоначально по старым средневековым нормам. В графствах продолжал действовать закон 1430 г., предоставлявший право голоса только фригольдерам, имеющим годовой доход от недвижимости не менее 40 шиллингов (или £2). В городах применялись разные нормы активного избирательного права, в голосовании обычно могли принимать участие домовладельцы или члены городских корпораций. Пропорционального представительства от населения предусмотрено не было. Бóльшую часть депутатов палаты общин составляли депутаты от городов, причем зачастую от мелких населенных пунктов, имевших соответствующую привилегию от короны. Часть подобных местечек была «гнилой»: это были заброшенные деревни; часть местечек считалась «карманной»: они принадлежали ленд-лордам, определявшим там исход выборов. При этом некоторые крупные города не имели своего представительства в парламенте. Промышленный переворот в Англии и рост городов поставили правительство перед необходимостью проведения избирательных реформ в XIX в. Самые крупные реформы были проведены в 1832, 1867, 1884–1885 гг. В результате был значительно расширен круг избирателей, изменен имущественный ценз в сторону его понижения (а в городах вообще отменен), осуществлен переход к территориальному представительству населения и введены избирательные округа. К концу XIX в. в Англии действовали тайное голосование и мажоритарная избирательная система (относительного большинства).

Политические партии.Изменения в избирательном праве привели к активизации парла-ментских партий. В XIX в. они принимают новые названия: тори стали консерваторами, а виги – либералами. Партии перерастают рамки собственно парламента и начинают действовать в масштабе всей страны, приобретая характер современных политических партий. В 1867 г. был создан Национальный союз консерваторов, а в 1877 г. оформилась Национальная федерация либералов. Консерваторы выражали интересы англиканской церкви, крупных землевладельцев, фермеров. Либералы были представителями интересов буржуазных кругов и рабочей аристократии.

Местное управление.В XVIII и большей части XIX вв. местное управление осуществлялось в основном через мировых судей и подчиненных низших служащих. В 1835 г. была проведена реформа управления в городах: там были созданы выборные городские советы. Их могли избирать все налогоплательщики, домовладельцы и квартиронаниматели обоего пола. Совет, в свою очередь, выбирал мэра города на один год. Реформа, однако, охватила не все города Англии (например, она не затронула Лондон). В 1888 г. проводится новая реформа, распространившаяся на остальные города и на графства. В графствах по образцу городов были созданы выборные советы, к которым перешло управление на местах от мировых судей. За последними были сохранены только судебные полномочия. В 1894 г. выборные советы были созданы также на уровне церковных приходов с числом жителей не менее 300.

Судебная система. Судебная система Великобритании унаследовала старые средневековые судебные органы с их сложной и запутанной структурой. В XIX в. к ним были добавлены новые суды. В 1833 г. был учрежден Судебный комитет Тайного совета – специальный суд, наделенный апелляционной юрисдикцией: он принимал апелляции от судов колоний и по церковным делам.
В 1834 г. создается Центральный уголовный суд в Лондоне (Old Bayly – по названию улицы, где он был расположен). Он являлся судом ассизов для Большого Лондона, но, в принципе, мог принимать к своему рассмотрению любое дело вне зависимости от места совершения преступления. В 1846 г. были учреждены Суды графств – низшие суды по гражданским делам. В 1857 г. были созданы Суд пробата, специализированный на делах о наследствах, и Суд по делам о разводах. В результате этих нововведений судебная система стала выглядеть еще более громоздкой. Вопрос об упрощении и унификации системы высшего правосудия был поднят Либеральной партией, и по ее инициативе была проведена крупная судебная реформа 1873–1875 гг.В ходе ее был создан Верховный суд Великобритании, составленный из двух судебных органов: Высокого суда и Апелляционного суда по гражданским делам. Высокий суд, в свою очередь, включил в себя пять отделений: 1) Суд Королевской скамьи (его частью были суды ассизов); 2) Суд лорда-канцлера; 3) Суд общих тяжб;
4) Суд Палаты шахматной доски; 5) Суд по делам Адмиралтейства, завещаниям и разводам. В 1880 г. структура Высокого суда была упрощена: 3-е и 4-е отделения были слиты с 1-м, Судом Королевской скамьи. Реформа имела весьма важные последствия для развития английского права. Она привела к слиянию двух систем прецедентного права воедино – системы общего права и системы права справедливости.