Создание государства США. Конституция 1787 г. и Билль о правах

Первые попытки создания английских колоний в Новом Свете относятся к XVI в. Королевский пират сэр Уолтер Рэли организовал экспедицию к берегам Северной Америки, которая в 1585 г. положила начало колонии Виргиния (названной в честь «королевы-девственницы» Елизаветы I: virgo – по-лат. «дева»). (Еще ранее в 1583 г. был захвачен о. Ньюфаундленд.) Эта первая колония, однако, просуществовала недолго. Более успешной стала организация колонии с тем же названием в 1607 г. на р. Джеймс. С этого момента начинается постоянное освоение англичанами Американского континента. Колонии в Северной Америке принадлежали к типу «переселенческих», их население формировалось в основном за счет прибывавших из метрополии колонистов. На жительство в колонии переселялись лица разного социального положения: мелкие буржуа и фермеры, желавшие разбогатеть на новом месте, пауперы, лица, приговоренные к высылке из Англии. Часть из них была сервентами – фактически «белыми рабами» по контракту, отрабатывавшими свой долг за проезд в колонии. Начиная с 1619 г., в колонии также стали привозить негров-рабов из Африки. Большую роль в заселении колоний играли гонимые пуритане. В 1620 г. группа пуритан, выехавших из Голландии в Америку, заключила на корабле «May flower» («Майский цветок») соглашение об объединении «в одно политическое и гражданское тело для поддержания порядка» и достижения общих целей. Данный договор утверждал идеи народовластия и справедливой законности. В будущем этих пуритан («отцов-пилигримов») стали почитать как основателей американской демократии.

В XVIII в. вдоль восточного побережья Северной Америки располагалось уже 13 английских колоний. Они различались по уровню своего социально-экономического и политического развития. На севере более интенсивно развивались ремесла и торговля, росли фермерские хозяйства. На юге же были расположены крупные плантации, где широко применялся рабский труд. Так уже в колониальную эпоху стало зарождаться будущее противостояние промышленного Севера и аграрного Юга Америки. По правовому статусу и формам управления колонии делились на три группы: 1) королевские провинции – владения английской короны (Виргиния, Джорджия, Нью-Йорк, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Северная Каролина, Южная Каролина, Массачусетс); 2) самоуправ-ляющиеся колонии, существовавшие на основе королевских хартий (Род-Айленд, Коннектикут);
3) колонии, принадлежавшие частным владельцам, также получившим хартии от короны (Пенсильвания, Мэриленд, Делавэр). Самой демократичной колонией являлся Род-Айленд. Все органы власти (включая губернатора) в нем были выборными. Здесь была провозглашена веротерпимость, запрещены рабство и долговая кабала, уважались даже права индейцев. Большую роль в управлении колониями играла местная протестантская церковь. Например, в Массачусетсе, где были особенно сильны позиции пуритан, было фактически установлено теократическое правление.

Хотя формально за жителями колоний признавались все права и свободы английских подданных, фактически же они постоянно нарушались со стороны метрополии. Англия желала превратить американские колонии в свой сырьевой придаток и рынок сбыта своих товаров. Поэтому метрополия вводила таможенные ограничения на торговлю колоний с другими странами, ограничения отдельных отраслей производства, запрещала переселения колонистов на запад. Дома колонистов не были свободны от военных постоев; нарушалось их право на суд присяжных. Колонисты совершенно не были представлены в английском парламенте. В 1760-е – начале 1770-х годов в колониях развернулось широкое движение за отмену грабительских налоговых сборов и равные права с другими английскими подданными. В Филадельфии (колония Пенсильвания) 5 сентября 1774 г.открылся Первый Континентальный конгресс из представителей колоний. Он обратился к английскому королю Георгу III с адресом о предоставлении колониям более широких прав. Однако правительство метрополии не захотело пойти на уступки. Ответом стала война колоний с Англией.

Война за независимость и создание США.Военные действия начались 19 апреля 1775 г. со столкновений с английскими войсками возле Бостона (колония Массачусетс). Население колоний раскололось на вигов (патриотов) и лоялистов (сторонников метрополии). Многие виги готовы были вести борьбу до полного освобождения от власти англичан. В Филадельфии 10 мая 1775 г.был созван Второй Континентальный конгресс. Он признал факт войны с Англией, легализовал американскую армию и назначил ее главнокомандующим богатого плантатора из Виргинии Джорджа Вашингтона (1732–1799). На Конгрессе было заметно стремление колоний к обретению независимости, особенно после того, как Северная Каролина и Виргиния заявили о своем отделении от метрополии. Уступая этим стремлениям, Конгресс 4 июля 1776 г.принял Декларацию независимости. Ее проект был подготовлен комиссией, составленной из пяти членов Конгресса. Главную роль играл Томас Джефферсон (1743–1826), адвокат и плантатор из Виргинии, будущий третий президент США. Декларация была основана на доктринах эпохи Просвещения и выражала представления о равенстве естественных прав всех людей, об общественном договоре как источнике государственной власти, о суверенитете народа и его праве на свержение деспотического правительства. Поскольку метрополия грубо попирала права и свободы английских подданных в колониях, Декларация основывалась уже не на английском праве, а на естественном праве любого человека, данном ему от природы. Она провозглашала, что «все люди сотворены равными, и все они одарены своим Создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежат: жизнь, свобода и стремление к счастью». Джефферсон не отнес к ним право частной собственности, полагая, что оно возникло не от природы, а сложилось в процессе исторической эволюции. Для защиты естественных и неотчуждаемых прав люди вступают в договор, и только на его основе возникает государство. Но если правящая власть нарушает эти права, народ имеет право и даже обязанность свергнуть ее и учредить другое правительство. Декларация приводила длинный перечень обвинений против английского монарха в нарушении прав его подданных в колониях, из чего выводилось законное основание для свержения его власти. Декларация объявляла о создании свободных и независимых штатов, соединенных друг с другом, провозглашала их право объявлять войну и заключать мир, вступать в союзы, вести торговлю и осуществлять другие действия как всякое независимое государство.

После провозглашения независимости довольно быстро стал идти процесс государственного оформления отдельных штатов. Начиная с 1776 по 1781 гг. были приняты конституции в 11 штатах (первая – в штате Нью-Гэмпшир в январе 1776 г.). Все эти конституции закрепляли республиканскую форму правления, принципы народного представительства и разделения властей. Под влиянием идей английского философа Джона Локка авторы конституций стремились к максимальному ослаблению исполнительной власти и возвышению власти законодательной. Поэтому законодательным собраниям штатов были переданы полномочия, обычно закрепляемые за исполнительной властью: право объявления войны и заключения мира, ведения внешней политики, назначения должностных лиц, право помилования. В большинстве штатов легислатуры могли избирать губернатора – главу исполнительной власти. Они также наделялись правом его отстранения в порядке импичмента. Законодательные собрания в большинстве штатов имели две палаты: для реализации принципа «сдержек и противовесов» внутри законодательной ветви власти. Собрания должны были формироваться на основе высокого избирательного ценза. В конституции штатов были включены положения о гарантиях прав и свобод граждан. Обычно тексты законов просто повторяли традиционный набор прав и свобод английских подданных, иногда к ним добавлялись новые права, например, право на смену правительства или свобода печати. Конституции штатов выражали стремление бывших колоний существовать как отдельные государства. Ненависть к центральному правительству метрополии подпитывала их сопротивление централизации и созданию единого государства. Поэтому первичной формой государственного союза стала конфедерация независимых штатов. Тем не менее для общих нужд штаты вынуждены были сформировать общие органы власти. Они стали складываться еще в начале войны. В качестве законодательного органа действовал Конгресс, в качестве органов исполнительной власти – различные комитеты по отраслям.

Юридическое оформление союза независимых государств было закреплено в Статьях конфедерации. Проект Статей был утвержден Конгрессом в 1777 г., но ратифицирован штатами в течение трех с лишним лет и вступил в силу только в 1781 г. В соответствии со Статьями, 13 штатов образовывали «вечный союз» – конфедерацию под названием «Соединенные Штаты Америки». Каждый штат в нем сохранял свои суверенитет, свободу и независимость, власть, юрисдикцию и права, «которые не представлены этой конфедерацией Соединенным Штатам, собравшимся на конгресс». Основное внимание в документе было уделено вопросам организации законодательной власти, исполнительная власть имела подчиненное значение. Общим органом конфедерации признавался Конгресс Соединенных Штатов. Он являлся однопалатным. В его состав входили делегаты от каждого штата в количестве от 2 до 7, избиравшиеся ежегодно. Делегаты наделялись свободой слова и прений, пользовались правом неприкосновенности. Каждый штат обладал в Конгрессе только одним голосом. Если внутри делегации штата трудно было принять единое решение (скажем, двое делегатов против двух других), то вся делегация теряла свой голос. Большинство вопросов на Конгрессе решалось квалифицированным большинством: требовалось согласие 9 штатов из 13. В ведение Конгресса входили вопросы войны и мира, другие международные дела, организация армии и назначение большей части ее командиров, расходование средств, собранных в штатах для общих нужд, почтовое сообщение и чеканка монеты. Конгресс выступал в качестве арбитра в спорах между штатами. Все остальное относилось к ведению отдельных штатов. Перерывы между сессиями Конгресса должны были длиться не более 6 месяцев. На это время часть полномочий Конгресса передавалась Комитету штатов. В его состав входили делегаты по одному от каждого штата. Его полномочия носили ограниченный характер: как говорилось в Статьях конфедерации, «этому комитету нельзя предоставлять тех прав, для пользования которыми требуется… согласие девяти штатов на Конгрессе», т.е. наиболее важных прав. Конгресс был уполномочен назначать и другие комитеты, а также гражданских должностных лиц для ведения общих дел конфедерации.

Как видно, наиболее существенные прерогативы Конгресса находились в сфере внешней политики, внутри союза его влияние оказывалось слабым: Конгресс даже не обладал правом устанавливать налоги и в этом вопросе зависел от штатов. Слабость центральной власти еще более возрастала под действием правила квалифицированного большинства при принятии решений в Конгрессе. Но дальнейшие события поставили Соединенные Штаты перед необходимостью пересмотреть стратегию государственного развития и пойти на создание единого федеративного государства.

В 1783 г. был подписан Версальский договор, победно завершивший революционную войну: Великобритания признала независимость США. Но прекращение войны породило ряд серьезных проблем. Армия была распущена, масса офицеров и солдат оказалась необеспеченной. Финансы США находились в бедственном положении: из-за громадного долга союзнику в войне – Франции и из-за инфляции, вызванной безудержной эмиссией бумажных денег. Как следствие, идет процесс обнищания населения и растет социальная напряженность. По штатам прокатывается волна народных восстаний, самым крупным из которых было восстание капитана Д. Шейса 1786–1787 гг. Справиться со всеми этими трудностями отдельные штаты и слабые силы конфедерации не могли. Поэтому встал вопрос об изменении конституционного строя Соединенных Штатов.

Конституция США 1787 г. и Билль о правах.Поначалу речь шла только о внесении поправок в Статьи конфедерации. Именно для этого в Филадельфии в мае 1787 г. собрался учредительный Конституционный конвент. Для участия в нем было избрано 74 делегата, но реально прибыло лишь 55. Они представляли 12 штатов, тринадцатый штат – Род-Айленд своих представителей не прислал[11]. В работе Конвента приняли участие видные политики и юристы, которых позднее назовут «отцами-основателями» США. Это, прежде всего, Дж. Вашингтон (председатель Конвента), Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, Б. Франклин. Автор Декларации независимости Т. Джефферсон, противник создания федерации, в Конвенте не участвовал: в это время он находился в качестве посла США во Франции.

Конвент с самого начала отверг идею обновления Статей и стал обсуждать проект новой конституции. Заседания и дискуссии проводились тайно: участники Конвента опасались обвинений в заговоре против конституционного строя. За четыре месяца проект конституции был создан и утвержден 17 сентября 1787 г. Этот закон в основной своей части продолжает действовать в США до сих пор. Конституция оказалась очень гибкой и приемлемой для разных политических сил, стоявших у власти в разные периоды американской истории. Текст ее лаконичен, что тоже составляет важное достоинство. В ней всего 7 статей (глав), четыре еще дополнительно разбиты на разделы. Основному тексту конституции предшествует краткая преамбула.

Конституция создавала в США форму правления в виде президентской республики. Для нее было характерно четкое разделение властей. Законодательная и исполнительная ветви власти формируются независимо друг от друга. В случае возникших разногласий ни одна из ветвей не может прекратить существования другой. Правительство не ответственно перед парламентом и не может в случае вотума недоверия быть отправлено в отставку. Но и президент не может распустить парламент. В руках президента сосредоточена вся исполнительная власть, «единая и неделимая». Однако «отцы-основатели» продумали и такой механизм, который бы не позволил одной ветви власти превзойти другую, стать в своей сфере всемогущей и бесконтрольной. Они создали механизм «сдержек и противовесов» (checks and balances), когда ветви власти не просто разделены, но сдерживают и контролируют друг друга.

Законодательные полномочияпередавались Конгрессу США. Он был сделан двухпалатным: верхняя палата – Сенат, нижняя – Палата представителей. Такая бикамеральная (двухпалатная) структура являлась выражением федеративного устройства государства. Она предусматривала, с одной стороны, представительство населения (в нижней палате), с другой стороны – представительство штатов (в верхней палате), поэтому позволяла учитывать интересы даже небольших по численности населения субъектов федерации. Для выборов в Палату представителей создавались равные по числу жителей округа, дававшие по одному депутату.
В каждом округе – по 30 тыс. жителей (При нарезке округов учитывалось ³/₅ от числа негров-рабов, лишенных избирательных прав, что было выгодно для южных штатов, где процветало плантационное рабство.) Нормы активного избирательного права в каждом штате были свои, отличные от других штатов. Общими были цензы для представителей: возрастной – 25 лет, стаж гражданства – 7 лет. Требовалось также проживание в том штате, в котором избирается депутат. Срок полномочий для представителей был установлен в два года. Выборы в Сенат производились от легислатур (законодательных собраний) штатов: по два сенатора от штата. Для сенаторов были введены: возрастной ценз в 30 лет, стаж гражданства – 9 лет, проживание на территории того штата, от которого избирается. Срок полномочий сенаторов устанавливался в шесть лет, но с обновлением состава Сената каждые два года на одну треть. Во главе Палаты представителей был поставлен спикер, во главе Сената – вице-президент.

По сравнению со Статьями конфедерации Конституция 1787 г. значительно расширяла полномочия Конгресса. Его основной прерогативой становилось принятие законов, имеющих значение для всей федерации и касающихся различных сфер регулирования. Конгресс получил право устанавливать налоги, заключать займы, регулировать торговлю, устанавливать денежную систему, почтовое сообщение, производить набор и содержание армии и флота. Ему принадлежало исключительное право объявления войны. Полномочия палат были в основном равными, но только нижняя палата могла инициировать финансовые билли, а верхняя – лишь предлагать к ним поправки. Конгресс был наделен сдерживающей силой в отношении исполнительной власти: 1) назначения на важные государственные должности президент должен был производить по совету и с согласия Сената; 2) заключение международных договоров президентом тоже ставилось в зависимость от одобрения Сената; 3) Конгрессу принадлежало право импичмента в отношении высших должност-ных лиц (не исключая президента США). По аналогии с английским парламентом дело об импичменте должна возбуждать Палата представителей, а рассматривать и принимать решение – Сенат. Если ²/₃ сенаторов поддерживают выдвинутое обвинение, то импичмент вступает в силу. Наказание, наложенное в порядке импичмента, включает отстранение лица от должности и запрет на занятие в будущем какие-либо должностей на службе Соединенных Штатов. Однако лицо, осужден-ное по импичменту, могло быть далее подвергнуто уголовному преследованию в законном порядке.

Исполнительная власть вручалась президенту США. На Конвенте делались предложения создать коллегию из трех высших должностных лиц, которые бы возглавили американское государство (наподобие римских триумвиров). Но в конце концов было решено сосредоточить властные полномочия в руках одного лица, которое могло бы эффективно управлять страной.
В значительной мере это было связано с тем, что в то время другой альтернативной фигуры на пост руководителя государства, кроме Дж. Вашингтона, среди американских политиков не было. Можно сказать, что пост президента был задуман именно для него.

Президент являлся и главой государства, и главой правительства США. Он избирался косвенным путем, через выборщиков. Президентом мог стать лишь гражданин США по рождению (или на момент принятия Конституции), достигший 35 лет и проживший на территории США 14 лет (ценз оседлости). На Конвенте выдвигались предложения сделать пост президента пожизненным, но они были отклонены, и решено было ограничить срок президентских полномочий четырьмя годами. При этом делегаты Конвента допускали возможность переизбрания президента на новый срок, но в Конституцию данное положение не вошло. В дальнейшем возник конституционный прецедент: первый президент США Дж. Вашингтон находился у власти два срока подряд (1789–1797), а на третий избираться не захотел. Поэтому последующие президенты занимали этот пост обычно не более двух сроков подряд (исключение составляет президентство Ф.Д. Рузвельта, избиравшегося на пост президента четыре раза). В 1951 г. была принята XXII поправка к Конституции, которая запрещает избираться на должность президента более двух раз.

Конституция 1787 г. наделила президента США широкими полномочиями. Президент являлся главнокомандующим армией, обладал правом заключения международных договоров, назначения дипломатических представителей, судей Верховного суда США и других должностных лиц государства. Ему предоставлялось право помилования и отсрочки исполнения приговоров по преступлениям против США (кроме случаев импичмента). В отношении законодательной ветви власти президент обладал правом созыва чрезвычайных сессий Конгресса США и правом переноса его сессии на определенное время. Президент, впрочем, не обладал законодательной инициативой в полной мере: он не мог представить в парламент готовый законопроект от своего имени. Но он мог предложить Конгрессу принять необходимые меры в целях развития государства. В отношении законопроектов, принимаемых Конгрессом, президент был наделен правом отлагательного вето, которое преодолевалось двумя третями голосов обеих палат.

Судебная властьпринадлежала Верховному суду США и низшим судам, которые должны были быть учреждены Конгрессом. Состав Верховного суда в Конституции не определялся, но Конституция провозгласила принцип несменяемости судей: судьи могут «сохранять свои должности до тех пор, пока ведут себя безупречно». Компетенция Верховного суда США устанавливалась в основном как апелляционная. В качестве суда первой инстанции он выступал только по делам, касающимся послов, полномочных представителей и консулов, и по делам, в которых одной из сторон является штат. Конституция 1787 г. заложила основу для контроля со стороны судебной власти в отношении законодательной и исполнительной властей. Суды могли принимать к своему рассмотрению любые дела, возникающие на основе Конституции и законов США, таким образом, они могли признавать незаконными действия двух других властей. В дальнейшем за Верховным судом США будет закреплено право конституционного контроля: он будет проверять законодательные акты на соответствие Конституции страны.

Конституция 1787 г. создавала два уровня управления страной: федеральный и уровень отдельных штатов. Компетенция федеральных органов и органов штатов была строго разграничена. Вопросы внешней политики, обороны, общих финансов, междуштатной и внешней торговли закреплялись за федеральными органами, а все то, что не было делегировано им, закреплялось в ведении штатов. Такая двойная система управления была направлена на достижение гармонии интересов всей федерации в целом и отдельных ее субъектов. Вместе с тем, Конституция утверждала верховенство федеральных законов над законами штатов и подчинение судей в каждом штате федеральному праву страны.

Билль о правах 1789–1791 гг.Серьезным недостатком Конституции 1787 г. оказалось отсутствие в ее тексте декларации прав и свобод граждан США. Авторы основного закона посчитали достаточным наличие таких деклараций в конституциях штатов. Конституция США даже подчеркивала, что граждане одного штата могут пользоваться льготами и привилегиями граждан других штатов. Но многие политики пришли к убеждению, что, если Конституция США признана верховным законом по отношению к конституциям штатов, она обязательно должна включить в свой состав билль о правах. В особенности на этом настаивал Джеймс Мэдисон (1751–1836), будущий четвертый президент США, «философ американской конституции». Большинство конвентов, созванных в штатах для ратификации основного закона федерации, тоже высказались за введение такого билля. Поэтому, несмотря на жесткий порядок принятия конституционных поправок, в скором времени были приняты первые 10 поправок к Конституции 1787 г., составившие Билль о правах. Поправки были предложены Мэдисоном в 1789 г. и к концу 1791 г. были ратифицированы штатами.

Билль о правах включил в себя основные права и свободы американских граждан. Он провозгласил свободу вероисповеданий, слова, печати, право на мирные собрания и подачу петиций правительству. Американцам были гарантированы: неприкосновенность личности, жилища, бумаг и имущества; свобода от военных постоев в мирное время; право на ношение оружия. Билль вводил ряд уголовно-правовых и процессуальных гарантий: право граждан на суд присяжных по уголовным и гражданским делам; институт должной правовой процедуры для лишения лица жизни, свободы или собственности; запрет на отчуждение частной собственности «для общественных нужд без справедливого вознаграждения»; запрет на применение жестоких и необычных наказаний, взимание чрезмерных судебных залогов и штрафов. Обвиняемый по уголовному делу имеет право на очную ставку со свидетелями, показывающими против него, на принудительный вызов свидетелей, показывающих в его пользу, на использование адвоката для своей защиты. Билль установил важный принцип уголовного судопроизводства: никто не должен быть принуждаем свидетельствовать против себя. Следовательно, никто не должен сам доказывать свою невиновность, установление вины – это задача суда. На этом основана презумпция невиновности в американском судопроизводстве. Кроме того, лицо не может подвергаться уголовному наказанию дважды за одно и то же правонарушение. Билль не содержал в себе полного перечня всех возможных прав и свобод. Поэтому в нем специально оговаривалось, что перечисление в Конституции определенных прав не должно рассматриваться как отрицание или умаление других прав. Эти другие права сохранялись за народом.