ЛЕКЦИЯ № 16. Бюджетная политика РФ

1. О бюджетной политике в 2008–2010 гг.

Проводимая бюджетная политика в целом соответствует стратегическим целям экономического развития РФ, повышения качества жизни и обеспечения безопасности ее граждан, задачам, определенным Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному собранию от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 гг.».

Реализуются приоритетные национальные проекты. Создается основа для решения назревших проблем повышения качества образования, улучшения здоровья населения, обеспечения граждан доступным и комфортным жильем, формирования достойных условий жизни на селе и развития агропромышленного производства.

Увеличены: оплата труда работников организаций бюджетной сферы, денежное довольствие военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, пенсии и ряд пособий в связи с материнством и воспитанием детей.

Проведенная реформа системы натуральных льгот повысила эффективность социальной поддержки населения. Бюджетные средства на эти цели предусматриваются в необходимых объемах.

В федеральном бюджете на 2008 г. увеличены объемы инвестиционных расходов государства, создан Инвестиционный фонд.

Повысились прозрачность и объективность системы финансовой поддержки субъектов РФ, но применяемые при распределении дотаций механизмы по-прежнему недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.

Расширен круг собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и делегированных им полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета.

Органы государственной власти субъектов РФ получили право в установленных законом случаях участвовать в осуществлении полномочий РФ с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов РФ. Аналогичные решения приняты и в отношении органов местного самоуправления.

Особенностью бюджетного процесса 2008 г. стало формирование собственных бюджетов нескольких тысяч вновь появившихся муниципальных образований. При этом принятые на федеральном уровне решения позволили субъектам РФ самостоятельно определять сроки и порядок перехода к модели организации местного самоуправления с учетом реальной ситуации на местах.

Продолжен курс на снижение общей налоговой нагрузки на экономику. Отношение общего объема обязательных платежей к объему валового внутреннего продукта постепенно снижается. Приняты решения, направленные на стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности.

В частности, утверждена новая форма налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость.

Реализован ряд мер по совершенствованию налогообложения прибыли организаций. Введены меры налогового стимулирования для компаний, работающих в особых экономических зонах.

Отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования.

Снизилась базовая ставка единого социального налога, что обеспечило уменьшение налоговой нагрузки, прежде всего, для обрабатывающих отраслей промышленности. Не достигнута вторая цель реформы налогообложения фонда оплаты труда – массового вывода «из тени» доходов граждан.

Отменены лимиты на предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налоговых платежей. Но распределение компетенции по их предоставлению между органами власти не установлено.

Законодательно установлен механизм исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Продолжено сокращение объема государственного внешнего долга. Возросла роль РФ в усилиях международного сообщества по решению проблемы долгового бремени беднейших стран.

Продолжилось реформирование бюджетного процесса. Сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета, ведения реестров расходных обязательств, разработки и реализации ведомственных целевых программ.

Ведомственные целевые программы пока не стали действенным инструментом оптимизации действующих расходных обязательств и их привязки к конкретным измеримым результатам. Неоправданно затянулась подготовка комплексных изменений в Бюджетном кодексе РФ, направленных на приведение его в соответствие с современными требованиями и принципами эффективного управления общественными финансами, что объективно сдерживает внедрение модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.

2. Основные задачи бюджетной политики на 2008–2010 гг.

При формировании и реализации бюджетной политики Правительству РФ надлежит предпринять действия по следующим направлениям.

1. Необходимо превратить федеральный бюджет в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе нужно обеспечить снижение инфляции до приемлемого уровня 3–4% в год. Этому должно способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов, темпам роста экономики с учетом планируемого на перспективу снижения налогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен.

2. Необходимо обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета. На первый план выдвигается задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен, при условии, что будет уменьшаться необходимость стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей.

Для этого необходимо Стабилизационный фонд Российской Федерации преобразовать в Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе.

Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, которые используются для финансирования расходов федерального бюджета, необходимо законодательно зафиксировать в процентном отношении к валовому внутреннему продукту. При этом необходимо предусмотреть трехлетний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами.

Фонд будущих поколений должен аккумулировать доходы от нефти и газа, образованных в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд, и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.

Правительству РФ необходимо разработать механизмы и соответствующие изменения в бюджетное законодательство, которые смогут обеспечить увеличение доходов от размещения накопленных средств.

3. Необходимо увеличить горизонт бюджетного планирования.

В качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию можно рассматривать формирование и утверждение федерального бюджета на трехлетний период. Требуется практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10–15 лет и более) бюджетных прогнозов, которые включают в себя количест-венные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемость налоговой и долговой нагрузок и оценки рисков для бюджетной системы.

Необходимо сделать оценку объемов публичных обязательств Российской Федерации, прежде всего пенсионных, и основных бюджетных программ на долгосрочную перспективу с учетом влияющих на них устойчивых факторов и тенденций.

У субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже в 2007 г. появилась возможность формирования и утверждения своих бюджетов на трехлетний период.

4. Необходимо обеспечить исполнение расходных обязательств.

Решения об отмене действующих обязательств, их прекращение или реструктуризация должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.

Необходим взвешенный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Нужно сформировать четкий механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут быть приняты только при наличии полной уверенности в возможности их финансового обеспечения.

5. Необходимо провести анализ эффективности всех расходов бюджета. Нужно ввести в практику деятельности Правительства РФ современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, при этом требуется обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Так как задача бюджетной политики – это последовательное повышение качества жизни граждан, то необходимы не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Именно поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству РФ следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий.

Необходимо расширять состав и улучшать качество информации, которая предоставляется законодательным органам, общественности, гражданам о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.

Необходимо усилить статистическое наблюдение за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.

6. Необходимо перейти на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. Основным документом, который регламентирует взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, может стать контракт, который заключается на весь период реализации инвестиционного проекта. При этом в данном контракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены. Сметные расчеты, которые проводятся при проектировании объекта государственных капитальных вложений, должны опираться на реальную оценку стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитываться в ценах соответствующих лет. При этом смету необходимо рассматривать исключительно как составную часть конкурсной документации при проведении подрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выбора наиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта.

7. Необходимо применять механизмы, которые стимулируют бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, а также механизмы, стимулирующие расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг.

Главные распорядители бюджетных средств должны иметь полномочия, которые позволили бы самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны распространяться и на предоставление муниципальных услуг.

Правительству РФ необходимо принять меры по реализации системы одноканального финансирования в сфере здравоохранения и системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проводимых в 2007 г. экспериментов по внедрению соответствующих механизмов финансирования в ряде субъектов РФ.

Право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания необходимо предоставить бюджетным учреждениям.

Необходимо начать работу по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

8. Необходимо повысить качество финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.

Данный контроль необходим для более действенного, ориентированного не только на выявление, но и на предотвращение финансовых нарушений, он должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

9. Необходимо определить стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решения проблемы несбалансированности Пенсионного фонда РФ. В пенсионной сфере должны производиться долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, ставиться целевые ориентиры относительно уровня коэффициента замещения и приемлемой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, происходить формирование механизмов укрепления накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан.

10. Необходимо уделить особое внимание формированию и реализации федеральной целевой программы, которая направлена на содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья. Необходимо задействовать все имеющиеся для этой программы инструменты государственной финансовой политики, в том числе в увязке с привлечением частного софинансирования соответствующих программных мероприятий. Необходимо продумать систему мер налоговой и таможенно-тарифной политик, которые стимулируют инвестиционную деятельность в соответствующих регионах.