Принятие государственных решений как функционально-поведенческий комплекс

Выделенные выше черты и свойства государства, действующего в режиме целеполагания, обладают взаимосвязанным и взаимодополняющим характером. Это дает основание рассматривать совокупность данных параметров в качестве определенной подсистемы, отражающей функциональное единство действий государственных и гражданских субъектов по принятию решений.

В принципе идея, что государство состоит из различного рода подсистем, «множества больших и малых частей», принадлежит к разряду общепринятых. Например, ряд западных специалистов полагает, что данный институт, как минимум, включает в себя пять подсистем, которые обладают особым статусом и содержанием. Эти ученые относят к ним:

1) реализацию особых, связанных с его полномочиями мер;

2) поддержание и оперирование общеколлективными ценностями;

3) сохранение истории развития государства;

4) наличие организационных структур;

5) наличие властных структур.

Понятно, однако, что существуют и другие способы внутренней дифференциации государства, в том числе и связанные с целеполаганием, т.е. с особым измерением активности данного института. Такой подход тем более оправдан, что формат принятия решений связывает воедино активность не всех, а только определенных государственных структур, которые - независимо от своего формального статуса - обладают функциональной полезностью для выработки и достижения целей.

Учитывая сложносоставной характер принятия государственных решений, этот процесс можно интерпретировать как функционально-поведенческий комплекс, разноуровневые механизмы которого направлены на преобразование общественных интересов в определенные показатели деятельности органов государственной власти и управления, а публичные и латентные (скрытные) структуры допускают наличие ненормативно заданных форм выработки и реализации целей.

Функционал этого комплекса определяется его специфическими связями с политической системой, правящим режимом, системой государственного управления. В конечном счете функционирование этого комплекса демонстрирует фактический уровень государственного управления развитием общества, обладание им относительно автономной логикой в рамках государства как общественного института.

Связывая воедино различные формы правовой, административной, политической, экономической и иных доступных властям средств и методов принятия решений, этот комплекс обладает гиперкомплексным и интегративным характером. С точки зрения своего строения он представляет собой симбиоз иерархических и сетевых структур, различных форм организации и самоорганизации, обусловливающих сочетание методов силового принуждения и мягкой власти (softpower).

Сложное строение этого функционально-поведенческий комплекса показывает, что в его рамках используются как универсальные (общеуправленческие, менеджеральные), так и специфические (собственно госуправленческие) практики и механизмы. Это отражает тот факт, что при выборе и формулировке целей в принятии решений сочетаются рациональные подходы и критерии политической целесообразности, нередко обрушивающие разумные доводы при урегулировании конфликтов и понимании перспектив развития общества. Так что в государстве часть действий по производству решений всегда рациональна, а часть является плодом компромиссов, основанных на договорных и политизированных позициях.

Внутреннее богатство подходов государства к различным проблемам отражает в действиях ЛПР наличие индивидуальной, групповой и общесоциальной логики.Тем самым кооперативный характер государственных решений может быть обусловлен и стратегиями крупных игроков, и представлениями о будущем лидеров, и самообязывающими (self-enforcing) обязательствами членов латентных коалиций и многими другими причинами.

Тем не менее при всех вариантах принятие государственных решений всегда задает меру и границы участия в решении вопросов специалистов и непрофессионалов. Это налагает известные пределы на полномочия гражданских структур. В результате механизмы принятия государственных решений распределяют выгоды и издержки системы управления на различные слои населения (например, «непопулярные решения» увеличивают издержки для правительства, а коррупционные решения — для граждан).

Фактическая востребованность в применении различных технологий принятия решений, ведущих к результативному решению проблем, свидетельствует об открытости данного комплекса (т.е. использовании государством тех средств и механизмов, которые требуются для практического решения проблем «здесь и сейчас» и реально применимы на тех или иных социальных площадках). Такая потребность в применении конкретных средств разработки и реализации целей варьируется в весьма широком диапазоне и может выражаться даже в незаконных формах деятельности властей. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку в теории нередко встречаются поверхностные суждения, оценивающие деятельность государственных органов только в нормативном плане или же жестко связывающие принятие решений с обязательным функционированием всех ветвей власти (и характерных для них институтов), действием конституционных норм, легально-правовыми механизмами и т.д.

Одним словом, в рамках конкретной ситуации государство способно не только использовать нетипичные методы решения общественных задач, но и забраковывать формально необходимые и институционально закрепленные технологии.

В этой связи можно вспомнить, что, например, президент Б. Н. Ельцин за все время пребывания на своем посту (несмотря на наличие соответствующих правовых норм и даже чисто технологических требований) ни разу не посетил Государственную думу, возложив проблемы согласования позиций кремлевской администрации с законодателями на своих представителей.

В то же время открытость принятия государственных решений неразрывно сочетается с его закрытостью, т.е. потребностью в ограничении участвующих в целеполагании субъектов и используемых там технологий и механизмов. Как мы уже видели, в основном это обусловлено неразрывной связью целеполагания с действиями элитарных коалиций и с латентными механизмами согласования их позиций и интересов. Однако здесь действуют и технологические причины, направленные на снижение трансакционных издержек управления. В конечном счете все эти причины могут препятствовать изменениям базовых механизмов целеполагания даже под влиянием мощных современных трендов. Поэтому, например, глобализация или развертывание информационного общества могут изменять характер позиционирования национального государства в целом, но при этом не затрагивать механизмов принятия решений.

В целом сложное сочетание параметров открытости и закрытости данного комплекса демонстрирует, что принятие государственных решений является особым видом кооперативных действий, включающим в себя различные цепочки формализованных и неформализованных действий структур, институтов, групповых и индивидуальных, государственных и гражданских субъектов.

В этом деловом пространстве пересекаются, создавая необычные комбинации целеполагания, как традиционные управленческие (менеджеральные, административные) механизмы, свойственные любой организации (корпорации), так и собственно государственные, специфические формы координации и контроля, прогнозирования и согласования позиций, импле-ментации и оценки реализованных целей. Наряду с этими параметрами данный комплекс отличается и определенными техническими составляющими, демонстрирующими зависимость принятий решений от наличия и состояния материальных, информационных и прочих аналогичных ресурсов.

По мнению О. Ломана и Д. Кноке, главными субъектами, действующими в этом деловом пространстве, являются по преимуществу элитарные временные и часто меняющиеся коалиции, порождаемые конкретными обстоятельствами или сложным сочетанием интересов различных общественных сил, формальными и неформальными коммуникациями в принятии государственных решений. По мнению ряда ученых, влияние такого рода коалиций, «промышленных кланов», «команд единомышленников» и прочих аналогичных образований тем больше, чем выше институциональная неопределенность в государстве.

Заинтересованность в участии в таких коалициях проявляют не только политические фигуры, менеджеры и руководители крупных частных корпораций, профсоюзов, профессиональных ассоциаций, устойчивых групп интересов, гражданских ассоциаций и т.д., но и сами чиновники, которые, как правило, редко соответствуют статусу нейтральных посредников при принятии решений, «проталкивая» при постановке государственных целей собственные интересы. Как справедливо отмечает О. Харкордин, госбюрократия «не служит каким-либо внешним интересам, а скорее имеет свои собственные очевидные интересы, такие как выживание, приспособление, рост и контроль над окружающей средой».

Сказанное выше означает, что государство может предоставлять возможности для установления контроля над принятием решений не только легальным, имеющим на это соответствующие права институтам и силам, но и иным лицам и объединениям, способным помимо своих официальных полномочий реально контролировать процессы целеполагания, доминируя над другими субъектами. Через механизмы принятия решений государство может быть взято под контроль («поглощено») любыми коалициями, контролирующими основные ресурсы правящего режима и представляющими интересы различных социальных сил (корпуса политиков, чиновничьего аппарата, бизнес-корпораций и даже международных структур).

Мировой и отечественный опыт дает массу примеров того, что заявленные как общественно полезные те или иные цели государственной политики на поверку оказываются выражением сугубо корпоративных и даже персональных интересов политиков и чиновников, реализуемых при помощи органов власти и управления.

Государство способно утверждать жесткие требования к исполнению своих решений, как бы застывая в своих формально-юридических формах, а может и предельно расширять поле взаимодействия с обществом, устраняя должный административный контроль, снижая обязательность исполнения норм и правил и т.д. Более того, в условиях кризиса государство, грозя соперникам насилием и принуждением, может вмиг оказаться в дисфункциональном состоянии, не способным ни к чему, кроме оглашения своих позиций. Такие формы обрушения, «мгновенной» (по историческим меркам) управленческой «смерти» структур принятия решений хорошо проиллюстрировали события в первой декаде нынешнего века в Ливане, Йемене и особенно в Киргизии, где власти чуть ли не в течение дня оставили свои позиции.

Итак, строго говоря, учитывая гиперкомплексный характер этого функционально-поведенческого комплекса, сложнейший характер поддержания в нем кооперативных связей (которые, однако, не всегда обладают и внутренне взаимосвязанным, а порой даже общественным характером), принятие государственных решений следует аттестовать как форму сложно организованной анархии. При всех вариантах развития событий принятие государственных решений так или иначе интегрирует не только устойчивые и однородные, но и качественно разнородные связи субъектов, ориентированных на различные (формализованные, групповые, индивидуальные) цели и задачи. Соединение даже качественно различных потоков происходит на основе институциональной структуры, прокламируемых властями норм и ценностей, культурных традиций и профессиональных стандартов госадминистрирования.

Сказанное означает, что усиление формализации целеполагания или его централизации зачастую не ведет ни к сохранению стабильности самой управляющей системы, ни к повышению управляемости внешними объектами. В то же время усиление роли ценностных и целевых ориентации, изнутри интегрирующих активность субъектов, участвующих в разработке и реализации решений, обладает более существенным потенциалом в деле оптимизации процесса принятия решений.

В целом устойчивость взаимоотношений внутренних компонентов целеполагания отражается в ряде теоретических моделей.Например,Дж. ван Гиг предлагает такие теоретические схемы, раскрывающие связи государственных структур с объектами госрегулирования:

— модели компромиссов, основанные на оценках (и соответствующих способах измерения удельного веса) тех или иных средств и целей госрегулирования;

— одно- и многоцелевые, а также многомерные модели принятия решений (раскрывающие этот процесс на основании зависимостей действий ЛПР от числа поставленных целей или критериев, используемых для оценки различных вариантов действий);

— оптимизационные модели, характеризующие системные основания действий ЛПР, направленных на достижение оптимальных результатов в различных (региональных, местных и др.) локали-тетах;

— оценочные модели, где центральную роль играют версии (альтернативы) и информация, объединяющиеся в сложносоставное решение;

— познавательные модели, нацеленные на проверку истинности принятых решений (в рамках используемой теории или методов рассуждений);

— диагностические модели, устанавливающие методы систематического поиска в случае нарушения нормальной работы системы управления.

Устойчивые параметры принятия государственных решений могут описываться и в рамках более частных (операциональных) моделей:

— актуального управления, подразумевающей использование ЛПР преимущественно новых, нестандартных программ деятельности;

— аккумулятивного принятия решений, предполагающей ориентацию ЛПР на стандартные приемы управленческой деятельности, традиции и стереотипы;

— командно-административного регулирования, акцентирующей внимание на силовых и принудительных мерах целенаправленной деятельности ЛПР;

— волевой некомпетентности, описывающей волюнтаристские и некомпетентные методы вмешательства государства в социальные процессы;

— научного управления, предполагающей широкое использование ЛПР математического аппарата для проектирования своих действий;

— с разомкнутой связью, характеризующей стиль управления без опоры на общественное мнение;

— с обратной связью, рассматривающей целеполагание, предполагающее включение общественности в разработку государственных решений, и др.

Эти и иные теоретические схемы и модели позволяют выделять разнообразные формы детерминации и взаимодействия различных групп управляющих и управляемых, описывать характерные методы расчета целей и использования ресурсов, выделять различные приоритеты госменеджеров (например, преимущественную ориентацию на нормативные или ситуативные регуляторы, на диагностику или решение проблемы, принудительные или согласительные процедуры и т.д.), отражать иные важные параметры процесса принятия.

В то же время все эти теоретические модели и схемы по-своему интерпретируют решение государством тех или иных задач, которые, собственно, и задают конфигурацию структур и институтов, участвующих в целеполагании, обусловливают ресурсные и иные ограничения их действий. И хотя типология этих задач крайне велика, в самом широком плане наиболее важными среди задач следует признать следующиеклассы задач:

- адаптации (государства к внешней среде);

— регулирования (направленного на преобразование внешних и внутренних объектов);

— конструирования (новых общественных связей и отношений);

— имитации управленческой деятельности (демонстрирующей защиту корпоративных интересов госбюрократии).

В то же время в своем содержательном виде эти задачи дифференцируются иначе. Так, Г. Саймон и А. Ньюэлл (правда, формулируя эту типологию по отношению к более широкому кругу субъектов) выделили следующие типы задач:

1) хорошо структурированные или количественно сформулированные (well structured) задачи, в которых настолько хорошо видны существенные зависимости, что они могут быть выражены в количественных показателях. В этом случае органы управления располагают всей информацией, достаточной для идентификации проблемы, выбора оптимальной альтернативы, определения средств достижения целей и других параметров целеполагания;

2) слабо структурированные или смешанные (ill-structured) задачи, которые содержат как хорошо, так и плохо известные параметры ситуации. При этом неопределенные составляющие, как правило, доминируют, управляющий субъект обладает лишь частичной информацией, позволяющей определить вышеназванные параметры целедостижения, а следовательно, для их решения требуются дополнительные сведения;

3) неструктурированные или качественно выраженные (instructured) задачи, содержащие лишь информацию о некоторых параметрах ситуации, причем не всегда важных. Они отражают крайне неопределенную ситуацию, при которой доминируют малоизвестные факторы, и государственные структуры даже с помощью научных методов не в состоянии определить ни качество стоящей перед ними проблемы, ни характер последствий собственных действий, ни критерии успешной деятельности. Кроме того, подобные задачи характеризуются сочетанием весьма разнородных (плохо сочетаемых или вообще несочетаемых) составляющих.

Решаемые государством задачи можно типологизировать и иными способами. Однако важно видеть, что с течением времени все они могут изменять свои статус и принадлежность к тому или иному классу. Как правило, это происходит с неструктурированными проблемами, которые решаются эвристическими и интуитивными методами и длякоторых не характерна какая-либо логически упорядоченная процедура выработки решения, а оценка которых в основном зависит от личности управленца.

Практика решения упомянутых выше задач обусловливает и различные типы принятия государственных решений. Это говорит о том, что решение тех или иных задач в рамках данного функционально-поведенческого комплекса требует особого согласования усилий разных структур и институтов, координации их действий, изменения формата кооперативных отношений, сочетания динамичного и реактивного типа действий. Так, к примеру, в ряде случаев государство сосредоточивается на согласовании как предварительном условии дальнейшего движения к цели, а в других случаях исключает эту установку. Или же нередко стремление удержать стабильность предостерегает государство от поспешных инноваций и экспериментов.