Международные механизмы обеспечения и защиты прав человека

Пакты о правах человека и другие договоры (конвенции), являющиеся источниками международного гуманитарного пра­ва, предусматривают комплексную систему обеспечения и за­щиты зафиксированных в этих актах и во внутригосударствен­ном законодательстве прав и свобод.

Существенное отличие пактов и основанных на них доку­ментов от Всеобщей декларации прав человека проявляется в стремлении в максимально возможной мере гарантировать про­возглашаемые права. Можно сослаться на такие нормы Пакта о гражданских и политических правах, как ст. 9, в которой общие формулировки («Каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность»; «Никто не может быть подверг­нут произвольному аресту или содержанию под стражей») до­полняются конкретными обеспечительными предписаниями относительно законной процедуры лишения свободы и предот­вращения произвола, либо ст. 19, в которой положение о праве каждого человека на свободное выражение своего мнения со­провождается конкретными разъяснениями содержания этого права и вместе с тем установлением определенных ограниче­ний.

В обобщенном виде такой подход сформулирован в ст. 2 Пакта, согласно которой каждое государство-участник обязует­ся уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте, а также, если это еще не сделано, принять необходи­мые законодательные и другие меры для осуществления этих прав.

В другом Пакте — об экономических, социальных и куль­турных правах — обязательство участвующих государств сфор­мулировано с учетом объекта регулирования и реальных усло­вий иным образом: «принять в максимальных пределах имею­щихся ресурсов» меры к постепенному обеспечению полного

§ 4. Международные механизмы обеспечения прав человека

.

осуществления признаваемых прав всеми надлежащими спосо­бами.

В соответствии с положениями международных договоров сложилась определенная система межгосударственных органов, наделенных функциями международного контроля за деятельно­стью государств в сфере обеспечения прав человека.

Согласно ст. 55 Устава ООН содействует «всеобщему уваже­нию и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Соответствующие полномочия от имени ООН осуществляет ЭКОСОС, компе­тентный давать рекомендации. Под его руководством действует Комиссия по правам человека, в которой представлены 43 госу­дарства и которая рассматривает любые гуманитарные вопросы, представляя Совету доклады и предложения. Ее вспомогатель­ным органом является Подкомиссия по поощрению и защите прав человека. Создано Управление Верховного комиссара по правам человека. В декабре 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию об учреждении должности Верховного ко­миссара ООН по правам человека.

Отдельные конвенции предусмотрели создание специальных органов. В их числе: Комитет по правам человека — на основа­нии Пакта о гражданских и политических правах; Комитет по правам ребенка — на основании Конвенции о правах ребенка; Комитет по ликвидации расовой дискриминации — на основа­нии Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискримина­ции; Комитет против пыток — на основании Конвенции про­тив пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Пакт об экономи­ческих, социальных и культурных правах не предусмотрел спе­циального органа, оговорив возможность действий через ЭКОСОС; последний своим решением в 1985 г. учредил Коми­тет по экономическим, социальным и культурным правам.

Каждый комитет состоит из экспертов (в комитете против пыток — 10, в остальных — по 18 человек), причем в него не может входить более чем по одному гражданину одного госу­дарства; принимается во внимание справедливое географиче­ское распределение и представительство различных форм циви­лизации и основных правовых систем.

Государства, участвующие в пактах и конвенциях, обязались на регулярной основе представлять в соответствующий комитет (непосредственно либо через Генерального секретаря ООН)

Глава 15. Международное гуманитарное право

доклады о состоянии в области прав человека и о принимаемых мерах с целью прогресса в реализации прав. Комитет изучает доклады, обсуждает их на своих заседаниях и препровождает государствам свои замечания по ним. Комитет может также по­лучать и рассматривать сообщения государств, уведомляющих о невыполнении каким-либо государством своих обязательств по пакту (конвенции), и после изучения вопроса делать рекомен­дации. Однако указанным положением комитет обладает в от­ношении только тех государств, которые сделали заявление о признании такой компетенции каждого комитета. СССР не не­посредственно при подписании ряда актов, а позднее — в июле 1991 г. — признал такую компетенцию соответствующих коми­тетов по Пакту о гражданских и политических правах, Конвен­ции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвен­ции против пыток.

Пакты о правах человека и другие международные акты обеспечивают правовую защиту провозглашаемых прав и сво­бод, причем, с одной стороны, фиксируют обязательства госу­дарств по внедрению национальных средств защиты, а с дру­гой — вводят и прямо регламентируют международные средства защиты.

Исходное положение о национальном (внутригосударствен­ном) механизме было впервые сформулировано в ст. 8 Всеоб­щей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными на­циональными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом».

Следующим шагом стало признание того, что «право на пра­вовую защиту» (термин Пакта о гражданских и политических правах), принадлежащее человеку, реально лишь при соответст­вующих обязанностях государства и его органов.

Одновременно — и это подчеркивает нормативное значение пактов — было установлено, что правовой защите подлежат права и свободы, признаваемые в пактах. Следовательно, на национальные суды и другие компетентные государственные органы возлагалась обязанность защищать не только конститу­ционные, но и международные договорные права.

В соответствии с ч. 3 ст. 2 Пакта о гражданских и политиче­ских правах каждое государство обязуется обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в Пакте, нару­шены, эффективное средство правовой защиты; установление

§ 4. Международные механизмы обеспечения прав человека

права на правовую защиту для любого лица через судебные, ад­министративные или законодательные органы; применение компетентными властями средств правовой защиты.

Государства — участники СБСЕ в Итоговом документе Вен­ской встречи от 15 января 1989 г. выразили намерение обеспе­чивать «эффективные средства правовой защиты» и определили их конкретное содержание применительно к взаимоотношени­ям компетентных органов государства с теми, кто заявляет, что их права нарушены.

Высшей формой правового регулирования в этой области являлось установление специальных международных средств правовой защиты.

Международные средства защиты прави свободпредставляют собой создаваемые в соответствии с международными норма­тивными актами специальные органы, которые наделяются полномочиями по принятию, рассмотрению и оценке обраще­ний индивидов.

Такие средства применительно к отдельным направлениям правового регулирования были предусмотрены в Международ­ной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискримина­ции и в Конвенции против пыток и других жестоких, бесчело­вечных или унижающих достоинство видов обращения и нака­зания. Созданные согласно этим Конвенциям Комитет по ликвидации расовой дискриминации и Комитет против пыток были уполномочены принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц (или групп лиц), которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником изло­женных в Конвенции прав (соответственно ст. 14 первой и ст. 22 второй Конвенции).

После рассмотрения сообщения и запрошенной у государст­ва информации Комитет представляет свои мнения, предложе­ния, рекомендации соответствующему государству и заинтере­сованному лицу.

Комитет по правам человека, учрежденный Пактом о граж­данских и политических правах, обладает дополнительной компетенцией, зафиксированной в первом Факультативном протоколе к Пакту. Имеется в виду функция рассмотрения ин­дивидуальных обращений в связи с нарушением прав, провоз­глашенных в Пакте. Условием осуществления Комитетом та­кой функции является участие государства не только в Пакте, но и в Протоколе (как отмечено выше, для Российской Феде-

Глава 15. Международное гуманитарное право

рации Протокол вступил в силу с 1 января 1992 г.) и призна­ние государством указанной компетенции Комитета.

Любое находящееся под юрисдикцией такого государства лицо, которое утверждает, что какое-либо из прав, перечислен­ных в Пакте, было нарушено, и которое исчерпало все имею­щиеся внутренние средства правовой защиты, может предста­вить на рассмотрение Комитета письменное сообщение (обра­щение допускается и в том случае, если применение внутренних средств неоправданно затягивается). Комитет дово­дит сообщение до сведения соответствующего государства, ко­торое в течение шести месяцев представляет Комитету пись­менные объяснения и информирует о принятых мерах. После рассмотрения всех представленных материалов Комитет на­правляет свои соображения соответствующему государству и заинтересованному лицу.

На региональном уровне подобная процедура намечена и в рамках СНГ. Статья 33 Устава СНГ предусмотрела создание Комиссии по правам человека как консультативного органа, призванного наблюдать за выполнением обязательств госу­дарств-членов в области прав человека. Согласно Положению об этой Комиссии от 24 сентября 1993 г. и в контексте норм Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. она компетентна рассматривать как письменные запросы государств по вопросам нарушения прав человека, так и индивидуальные и коллективные обращения лиц, исчерпав­ших все доступные внутригосударственные средства правовой защиты. На основе представленной информации Комиссия го­товит заключение.

Наиболее эффективная система рассмотрения индивидуаль­ных обращений (жалоб) и юридического реагирования на нару­шения органами и (или) должностными лицами государств прав человека сложилась в рамках Совета Европы в соответст­вии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и протоколами к ней.

В ст. 13 Конвенции провозглашено «право на эффективное средство правовой защиты». Здесь речь идет о праве каждого, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, на правовую защиту в государственном органе. И хотя в тексте Конвенции нет специальных положений о праве на правовую защиту в межгосударственном органе, по существу, такое право предполагается в формулировке ст. 34 о компетенции Европей-

§ 4. Международные механизмы обеспечения прав человека

ского Суда по правам человека принимать индивидуальные жа­лобы от лиц или групп лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одним из государств — участников Кон­венции их прав, признанных в Конвенции или в протоколах к ней. Согласно формулировке этой же статьи Конвенции дого­варивающиеся государства обязались «никоим образом не пре­пятствовать эффективному осуществлению этого права». Оче­видно, под «этим правом» здесь понимается прежде всего не право Суда принимать жалобы, а право индивида направлять жалобы в Суд. Правилами процедуры (Регламентом) Суда чет­ко определено содержание индивидуальной жалобы, ее компо­ненты. Секретариатом Суда разработана форма жалобы, обу­словленная потребностями изложения фактов и предполагае­мых нарушений Конвенции или протоколов к ней, а также изложения предмета жалобы и требований по справедливому возмещению.

Суд может принимать дело к рассмотрению только после то­го, как были исчерпаны все внутренние средства правовой за­щиты, и в течение шести месяцев с даты вынесения националь­ными органами окончательного решения по делу. Жалоба по­дается заявителем непосредственно или через представителя.

За пять лет, с мая 1998 г., в Суд поступило из России около 12 тыс. обращений. По трем приняты постановления, возла­гающие на Российскую Федерацию обязательства по восста­новлению нарушенных прав и выплате заявителям справедли­вой компенсации. Многие жалобы признаны неприемлемыми.

В проблеме исчерпания всех внутренних средств правовой защиты применительно к Российской Федерации позиция Суда такова, что заявителю необходимо пройти инстанции, обраще­ние в которые обусловлено его собственным волеизъявлением, т. е. первую и кассационную судебную инстанцию. Использо­вание процедур надзорного производства не считается обяза­тельным предварительным условием обращения в Европейский Суд. Возможно принятие жалобы и в случае неоправданной за­держки, поскольку Суд, имея в виду положение п. 1 ст. 5 Кон­венции, ориентируется на разбирательство дела в националь­ном суде «в разумный срок».

Можно отметить общую тенденцию дополнения националь­ных правовых механизмов международными. Характерен под­ход СБСЕ, воплощенный государствами-участниками в Париж­ской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 г.: «Мы будем

Глава 15. Международное гуманитарное право

обеспечивать, чтобы каждый человек пользовался доступом к эффективным средствам правовой защиты, национальным или международным, против любого нарушения их прав». Рассмот­ренные акты обеспечивают в определенной мере процедуры правовой защиты индивидов в международных органах.

Следуя своим международным обязательствам, Российская Федерация в конституционном законодательстве предусмотрела такого рода процедуру. Первоначально она была зафиксирова­на в прежней Конституции РФ в редакции Закона от 21 апреля 1992 г. В действующей Конституции РФ соответствующая нор­ма содержится в ч. 3 ст. 46: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обра­щаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударствен­ные средства правовой защиты». Подобной нормы пока нет в конституционном законодательстве других государств, в том числе в новых конституциях государств, входящих в СНГ, за исключением сходных по смыслу формулировок в Конститу­ции Украины от 28 июня 1998 г. (ст. 55) и в Конституции Рес­публики Беларусь от 24 ноября 1996 г. (ст. 61). Следует отме­тить, что и в УИК РФ, в ст. 12 «Основные права заключенных», включено положение об их праве обращаться с жалобами в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.

В связи с провозглашением и осуществлением права инди­вида на обращение в соответствии с международными догово­рами в межгосударственные органы по защите прав и свобод возникают юридические вопросы, требующие урегулирования. Первоначально в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве» была учтена новая юридичес­кая процедура. В ст. 7 дан перечень исполнительных докумен­тов, в котором указаны исполнительные листы, выдаваемые су­дами на основании, в частности, решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека. Заслуживает внима­ния ссылка на эту процедуру в одном из постановлений Кон­ституционного Суда РФ — по делу о проверке конституцион­ности ряда положений УПК РСФСР, ограничивавших, по су­ществу, право на защиту (от 2 февраля 1996 г.). По заключению Суда положение ст. 46 Конституции РФ означает, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами РФ, и, следовательно, откры­вает дорогу для полномочий последних по повторному рас-

§ 5. Международное гуманитарное право и вооруженные конфликты 399

смотрению дела. В новых АПК РФ и УПК РФ появились спе­циальные нормы о пересмотре судебных актов по вновь от­крывшимся (новым) обстоятельствам, в том числе в связи с постановлениями Европейского Суда по правам человека (ст. 311 АПК, ст. 413-415 УПК). К сожалению, этот аспект иг­норируется в ст. 392 ГПК РФ.

Очевидна потребность в разработке федерального закона, ориентированного, во-первых, на юридическую квалификацию формулы «исчерпаны все внутригосударственные средства пра­вовой защиты», во-вторых, на конкретизацию права индивида на обращение в межгосударственные органы и сопряженные с этим правом обязанности высших внутригосударственных су­дебных и иных инстанций после вынесения ими своих реше­ний, в-третьих, на регламентацию процедуры повторного — по­сле решения межгосударственного судебного или иного компе­тентного учреждения — рассмотрения дела в высших федеральных органах РФ.