Законодавчий процес. Акти Верховної Ради України

Законодавчий процес становить собою передбачений Конституцією та законами України порядок здійснення законодавчої функції і реалізації законодавчих повноважень. Законодавча процедура складна і багатогранна. Вона поділяється на види і стадії. Основними видами законодавчого процесу (законодавчої процедури) є конституційний процес і звичайний законодавчий процес. Конституційний процес (конституційна процедура) – це порядок внесення змін до Конституції (відповідно до ст. 154-159). Звичайний законодавчий процес (законодавча процедура) – порядок прийняття, зміни, скасування законів або призупинення їх дії.

Законодавча процедура складається з кількох стадій. Це вияв законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (опублікування). Кожна з таких основних стадій поділяється, у свою чергу, на окремі етапи, стадії, серед яких розрізняють, зокрема щодо першої стадії: розробку проектів законів; внесення і відкликання законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок; розгляд законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок у комітетах, тимчасових спеціальних комісіях; щодо другої і третьої стадій законодавчого процесу (розгляд законопроектів і прийняття законів) розрізняють розгляд законопроектів у трьох читаннях тощо. Заключна стадія законодавчого процесу включає процедуру підписання законів, опублікування, введення їх у дію тощо.

Особа, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, що має право законодавчої ініціативи, вносить на ім’я Верховної Ради законодавчі пропозиції, законопроекти, поправки (документи законодавчої ініціативи) у письмовій формі за своїм підписом.

Законодавчі пропозиції і проекти закон вносяться разом із супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності їх розробки або прийняття, а також характеристику цілей, завдань та основних положень майбутніх законів, вказівку на їх місце в системі чинного законодавства, очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування. У разі внесення законодавчої пропозиції, законопроекту або поправки, реалізація яких потребує матеріальних чи інших витрат за рахунок державного або місцевого бюджетів, додаються їх фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат.

Внесені для розгляду Верховною Радою законодавча пропозиція чи проект закону у разі невідповідності вимогам Закону про Регламент Верховної Ради та положень про порядок розробки проектів законів і про структуру, виклад, зміст та оформлення проектів законів із врахуванням висновків комітету з питань регламенту не пізніш як у п’ятиденний термін повертаються заступниками Голови Верховної Ради або Головою Верховної Ради їх ініціаторам із зазначенням причин повернення. Основні підстави повернення законодавчих пропозицій чи проектів законів мають бути передбачені Законом про Регламент Верховної Ради України.

Верховна Рада розглядає законопроекти на пленарних засіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту (закону) включає: обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення статей та в цілому (розгляд у трьох читаннях). Кількість повторних читань законопроекту не обмежується.

Законопроект, підготовлений головним комітетом до першого читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали до нього надаються депутатам не пізніше як за 6, а такий, що стосується Конституції, – не пізніше як за 14 днів до розгляду на засіданні. При підготовці законопроекту до першого читання головний комітет бере один із текстів законопроектів за основу або складає інший текст

При першому читанні законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь про ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету, заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту і його структуру (частини, розділи, глави, статті, повноту і послідовність їх викладення), заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення, розглядає проект закону про внесення змін чи доповнень до чинних законів, інші проекти рішень Верховної Ради, внесені ініціатором.

За результатами обговорення законопроекту у першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: □ прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і доручення відповідним комітетам підготувати законопроект на друге читання; □ відхилення законопроекту; □ передачу законопроекту ініціатору його внесення на доопрацювання у запропонованій ініціатором внесення термін, але не більше 30 днів, і повторне його подання головним комітетом на перше читання; □ опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його із врахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання.

Основним у розгляді законопроекту є, звичайно, друге його читання.

Законопроект до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить: 1) законопроект, прийнятий у першому читанні за основу; 2) всі внесені і невідкликані у встановленому порядку пропозиції, поправки із зазначенням ініціаторів їх внесення; 3) висновки головного комітету щодо пропозицій і поправок; 4) законопроект, запропонований головним комітетом в остаточній редакції.

Під час другого читання законопроекту Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та здійснює постатейне голосування.

За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про: ▫ прийняття законопроекту у другому читанні, підготовку його на третє читання; ▫ відхилення законопроекту; ▫ повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання; ▫ опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопрацювання із врахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання; ▫ повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на третє читання.

Законопроект, підготовлений до третього читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали поширюються серед депутатів не пізніше як за 2, а пов’язані з Конституцією – за 4 дні до його розгляду на засіданні Верховної Ради.

Під час третього читання Верховна Рада обговорює законопроект разом з іншими документами в такій послідовності:

1) закінчення постатейного голосування щодо всіх статей законопроекту, якщо воно не було до кінця здійснене під час другого читання;

2) прийняття постанови про схвалення внесеного Кабінетом Міністрів плану організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для впровадження закону в життя;

3) прийняття законопроектів про внесення змін, доповнень до чинних законів;

4) голосування щодо частин законопроекту;

5) прийняття законопроекту в цілому;

6) прийняття в цілому проекту закону або постанови про порядок введення прийнятого закону в дію.

За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може прийняти рішення про: прийняття закону в цілому; відхилення законопроекту; повернення законопроекту на доопрацювання із наступним поданням на повторне третє читання; відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття інших рішень; схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його тексту на всеукраїнський референдум, якщо законопроект стосується питання, зазначеного у ст. 73 Конституції (про зміну території України).

Тексти законів та інших законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою, оформляються апаратом Верховної Ради і в п’ятиденний термін підписуються Головою Верховної Ради, після чого закони невідкладно надсилаються на підпис Президенту.

Президент підписує закон, беручи його до виконання. Закон, переданий Президенту, має бути підписаний ним протягом 15 днів від дня отримання та офіційно оприлюднений.

Закон набирає чинності через 10 днів від дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

До основних парламентських процедур належить і має належати також процедура (процедури) формування органів державної влади, тобто установча процедура. Вона охоплює, зокрема, процедури надання згоди на призначення Президентом Прем’єр-міністра, прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів, призначення суддів Конституційного Суду, обрання суддів безстроково; надання згоди на призначення Президентом на посаду Генерального прокурора, висловлення недовіри Генеральному прокурору; призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; призначення на посади за звільнення з посад голови та членів Рахункової палати; призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку, членів Ради Національного банку; призначення членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії; надання згоди на посади та звільнення з посад Президентом Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

Пріоритетною установчою процедурою є надання згоди на призначення Президентом Прем’єр-міністра. Вона передбачає: звернення Президента письмово до Верховної Ради про надання згоди на призначення ним Прем’єр-міністра. Одночасно з письмовим поданням подається низка інформаційних матеріалів: відомості про освіту, фах, належність до політичної партії, автобіографія, декларація про доходи, виписка з трудової книжки про трудовий діяльність тощо. Перед внесенням на розгляд кандидатури Прем’єр-міністра вона обговорюється у відповідних комісіях і у депутатських фракціях, групах.

Під час розгляду кандидатури Прем’єр-міністра України у засіданні Верховної Ради бере участь Президент.

Кандидат на посаду Прем’єр-міністра виступає з доповіддю про основні напрями майбутньої діяльності Кабінету Міністрів, відповідає на запитання народних депутатів. В обговоренні кандидатури можуть брати участь тільки народні депутати.

Надання згоди на призначення Президентом запропонованого ним кандидата на посаду Прем’єр-міністра здійснюється на пленарному засіданні Верховної Ради таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Результати голосування щодо згоди на призначення Прем’єр-міністра оформляються постановою Верховної Ради.

Іншою, не менш важливою, парламентською процедурою з числа основних його процедур є процедура здійснення парламентського контролю.

Верховна Рада відповідно до своїх повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює (має здійснювати) парламентський контроль за забезпеченням конституційних прав, свобод і обов’язків громадян України, додержанням законів та інших актів, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також посадових осіб ,яких вона обирає, призначає або затверджує.

Верховна Рада розглядає питання про додержання Конституції та законів України з власної ініціативи чи за поданням комітетів та тимчасових комісій Верховної Ради, народних депутатів України.

Верховна Рада розглядає програму діяльності Кабінету Міністрів на період його та своїх повноважень. Ця програма подається на розгляд Верховній Раді у місячний термін після утворення уряду. За результатами розгляду програми Кабінету Міністрів приймається відповідна постанова.

Верховна Рада здійснює контроль також за ходом виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища як безпосередньо, тобто заслуховуючи доповіді Кабінету Міністрів з цих питань, так і через комітети Верховної Ради відповідно до їх компетенції. Кабінет Міністрів одночасно із звітом про виконання Державного бюджету має подавати на розгляд Верховної Ради доповіді про хід і результати виконання затверджених нею програм.

Однією з найважливіших контрольних процедур є заслуховування звіту Кабінету Міністрів.

Верховна Рада раз на рік розглядає звіт Кабінету Міністрів про хід і результати виконання схваленої нею програми його діяльності. Щорічний звіт Кабінету Міністрів про свою діяльність подається у 45-денний строк після закінчення календарного року не пізніше як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. Він передається комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів.

Звіт про роботу Кабінету Міністрів га засіданні робить Прем’єр-міністр або, у разі його відсутності, Перший віце-прем’єр-міністр. Після заслуховування звіту Кабінету Міністрів та співдоповідей комітетів Верховної Ради відбувається його обговорення. За підсумками обговорення звіту Верховна Рада приймає відповідну постанову. У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана незадовільною, Верховна Рада може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів в цілому, що тягне за собою його відставку.

Контрольна діяльність Верховної Ради поширюється й на деякі інші органи і посадові особи.

Верховна Рада розглядає звіти Генерального прокурора, Голови Національного банку, Голови Фонду державного майна та керівників інших органів і посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою, крім органів судової влади та суддів.

Щорічні письмові звіти таких органів і посадових осіб подаються до Верховної Ради протягом місяця після закінчення календарного року і поширюються серед депутатів. У разі необхідності їх розгляду на засіданні Верховної Ради відповідні питання включаються до порядку денного сесії.

Важливими і дієвими формами депутатського контролю є і мають бути депутатські запити як офіційні звернення на сесії Верховної Ради до органів Верховної Ради, Кабінет Міністрів, керівників інших органів державної влади та місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування та форм власності.

Запит оголошується головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради або самим депутатом, якщо він на цьому наполягає.

Відповідь на депутатський запит також оголошується головуючим на засіданні Верховної Ради в тому разі, якщо на цьому наполягає депутат.

Доцільним є і проведення у порядку парламентського контролю «Дня Уряду» (Кабінету Міністрів) за ініціативою народних депутатів та громадян України з актуальних питань внутрішньої і зовнішньої політики держави, її соціально-економічного розвитку, про стан додержання Кабінетом Міністрів вимог Конституції, виконання законів України тощо.

Можлива й така форма парламентського контролю за реалізацією Конституції, законів України та їх окремих положень, як парламентські слухання.

Поряд із основними процедурами діяльності Верховної Ради – законодавчою, установчою та контрольною – у парламенті України мають діяти і спеціальні процедури, тобто спеціальний порядок розгляду деяких питань. Зокрема, за спеціальними процедурами відбуваються заслуховування Верховною Радою щорічних та позачергових послань Президента; затвердження Державного бюджету і контроль за його виконанням; розгляд зовнішньополітичних питань.

За спеціальними процедурами мають: розглядатися питання про внесення змін до Конституції; здійснюватися повноваження щодо Автономної Республіки Крим; розглядатися звернення громадян про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата; питання про запровадження воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення стану війни, загальну або часткову мобілізацію, оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації; здійснюватися усунення Президента з поста в порядку особливої процедури (імпічменту); розглядатися питання про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата, затримання чи арешт судді, судді Конституційного Суду тощо.

Істотне вдосконалення загального порядку роботи Верховної Ради та порядку здійснення окремих функцій (процедур) і розгляду й вирішення окремих питань має здійснюватись в ході прийняття найближчим часом нових парламентських законів, зокрема, про регламент Верховної Ради, про комітети Верховної Ради, про статус народного депутата та інших законодавчих актів, а також у процесі здійснення організаційних заходів.