Принципи організації і діяльності державних органів

У демократичній, правовій державі, якою на конституційному рівні проголошено Україну, організація й діяльність органів державної влади базується на загальновизнаних демократичних принципах, до яких, зокрема, належить: народовладдя, державний суверенітет, поділ державної влади, унітаризм, законність, гуманізм.

Принцип народовладдя закріплено ст. 5 Конституції України, відповідно до якої носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює своєю владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що влада народу є первинною щодо влади, якою наділено державі органи. Саме народ безпосередньо або через обрані ним органи визначає, якою має бути організація держави, як має бути організована в ній державна влада, якою компетенцією мають бути наділені органи державної влади тощо. Тобто влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, а органи державної влади здійснюють свою владу від імені народу і в інтересах народу, як єдиного джерела влади.

Особливо важливе значення має конституційне положення, відповідно до якого право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповане державою чи її органами (ч. 2 ст. 5 Конституції України). Конституційний Суд України у своєму рішенні від 5 квітня 2005 року (справа про здійснення влади народом) встановив, що цю норму Основного Закону слід розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в України, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII. Належне виключно народові право визначати і змінювати конституційний лад в Україні не може бути привласнено в будь-який спосіб державою, її органами або посадовими особами.

Таким чином, влада народу первинна щодо всіх гілок державної влади України, які у своїй діяльності не можуть виходити за конституційні та законодавчі межі, що встановлені народом. Народу належить право здійснювати контроль за будь-якою з гілок державної влади, конституційний перелік повноважень яких є вичерпним. Легітимність державної влади законодавчо закріплено в Конституції завдяки волі народу, як єдиного джерела влади, і здійснюється згідно з конституційними принципами народного суверенітету, поділу влади та верховенства права законодавчими, виконавчими й судовими органами на основі загальнодержавних програм, спрямованих на забезпечення прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності, з метою досягнення гідних умов її життя.

Принцип державного суверенітету закріплено статтями 1 та 2 Конституції України, відповідно до яких Україна є суверенною і незалежною державою, суверенітет давизначено в Декларації про державний суверенітет України, прийнятий Верховною Радою 16 липня 1990 року, відповідно до якої державний суверенітет – це верховенство, самостійність, повнота і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах.

Верховенство державної влади означає, що вона не обмежена ніякою іншою владою, окрім народної, що в Україні не існує жодної іншої влади, яка могла б конкурувати з державною. Лише державна влада може приймати закони – нормативно-правові акти, які мають вищу юридичну силу. Незалежність державної влади означає, що лише державні органи мають право приймати нормативно-правові акти і забезпечувати конституційний правопорядок на території України. Ніякі політичні та інші соціальні сили не можуть втручатися у виключне право кожного державного органу діяти в межах своєї компетенції. Самостійність державної влади означає, що вона в прийнятті державно-владних рішень незалежна від будь-якої іншої влади, від будь-якої політичної організації як всередині держави, так і за її межами. Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Принцип поділу державної влади закріплено ст. 6 Конституції України, відповідно до якого державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Суть цього принципу полягає в тому, що єдина державна влада і організаційно і інституційно поділяється на три відносно самостійні гілки - законодавчу, виконавчу і судову. З метою реалізації головної функції єдиної державної влади – законодавчого регулювання суспільних відносин народ обирає парламент – Верховну Раду України. Її призначення – приймати закони, які б відображали волю народу і таким чином представляли його інтереси. Виконавча влада, яка в Україні уособлюється урядом – Кабінетом Міністрів України та системою органів виконавчої влади, має бути підзаконною. Ця гілка державної влади формується, передусім, для реалізації законів. Судова влада в Україні представлена Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Її головне призначення – вирішувати правові спори.

Окремо слід зазначити, що досить дискусійним і неоднозначним є конституційне закріплення місця і ролі в державному механізмі України інституту Президента України. З одного боку, ст. 6 Конституції України закріпила виключний перелік органів державної влади, серед яких Президент не згадується. З другого боку, аналіз його конституційного статусу беззаперечно свідчить, що Президент України – це державний орган з достатньо широкими державно-владними повноваженнями, з допомогою яких він має можливість впливати на діяльність усіх гілок державної влади.

Неоднозначність конституційно-правового статусу Президента України зумовлена ст. 102 Конституції України, відповідно до якої Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина. Тобто Президент України не належить до жодної з гілок державної влади, а його державно-владні повноваження покликані забезпечувати його функції гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина.

Принцип поділу єдиної державної влади на три гілки, по-перше, забезпечує спеціалізацію органів державної влади у відповідних сферах суспільного життя – прийняття законів, їх виконання і вирішення правових спорів, а отже – ефективність державного механізму в цілому, а по-друге, є запорукою неможливості узурпації всієї повноти державної влади однією з її гілок, оскільки органи законодавчої, виконавчої та судової влади стримують і урівноважують один одного в процесі виконання своїх функцій і завдань. З цією метою Основний Закон України закріпив систему стримувань і противаг, завдяки якій має забезпечуватися реальний баланс у взаємовідносинах гілок єдиної державної влади.

Конституцією України передбачено такі елементи механізму стримувань і противаг: право законодавчої ініціативи (ст. 93); прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України (ч. 1 ст. 87); право на депутатський запит (ст. 86); право вето на закони (ч. 2 ст. 94); право Президента достроково припинити повноваження Верховної Ради України (ч. 2 ст. 90); право Конституційного Суду України вирішувати питання про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради (ч. 1 ст. 150); незалежність і недоторканність суддів (ст. 126) тощо.

Принцип поділу державної влади передбачає не лише розподіл функцій та повноважень різних державних органів, але й їх взаємодію і співпрацю на основі загальних політико-правових принципів та цілей гуманного суспільства механізму.

Принцип унітаризму закріплено ч. 2 ст. 2 Конституції України. Сутність цього конституційного принципу полягає в тому, що в Україні, як в унітарній державі, існує єдина система державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю її територію, на всі адміністративно-територіальні одиниці, незалежно від їх назви та правового статусу.

Незважаючи на наявність в Україні такої специфічної адміністративно-територіальні одиниці, як Автономна Республіка Крим, вона залишається унітарною державою, а органи її публічної влади не є органами державної влади. В Автономній Республіці Крим діє така ж система органів державної виконавчої влади, як і в інших адміністративно-територіальних одиницях України, яка є невід’ємною складовою частиною вертикалі виконавчої влади нашої держави. Суди, які діють на її території, входять до системи судів загальної юрисдикції України. Таким чином, принцип унітаризму має суттєвий вплив на побудову всього державного механізму України, на зміст та форми взаємовідносин усіх державних органів.

Принцип гуманізму означає, що вся державно-владна діяльність має бути спрямована на забезпечення прав і свобод людини й громадянина, на досягнення найбільшого соціального ефекту. Нормативно цей принцип закріплено ст. 1 Конституції України, відповідно до якої Україна є соціальною державою, та ст. 3 Основного Закону, згідно з якою людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Зазначені конституційні положення свідчать про те, що сутність принципу гуманізму полягає в спрямуванні діяльності всіх органів державної влади на забезпечення соціального добробуту та благополуччя насамперед кожної людини, а як наслідок – і всього суспільства в цілому. Принцип гуманізму фактично радикально змінив пріоритети в системі взаємовідносин «людина-суспільство-держава». На перше місце в цій системі сьогодні поставлено саме людину, її права і свободи. Державі ж відведено другорядне, похідне місце, і діяльність усіх її органів влади та посадових осіб маю будуватися з урахуванням пріоритету прав і свобод людини й громадянина. Безумовно, такі кардинальні зміни не можуть відбутися воднораз, і сучасна правозастосовна практика свідчить, що людина та її права ще не стали змістом і метою державно-владної діяльності. Але закріплення цього принципу на рівні Основного Закону гарантує новий магістральний шлях розвитку України як демократичної, правової, соціальної держави, де права людини будуть в центрі уваги всіх державних інституцій.

Принцип законності, закріплений ч. 2 ст. 6 та ч. 2 ст. 19 Конституції України, означає, що всі органи державної влади та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Іншими словами, принцип законності означає, що всі державно-владні інституції у своїй практичній діяльності зобов’язані повністю дотримуватися вимог Конституції і законів України.

У правовій державі, якою себе проголосила Україна, загально визнаними типами правового регулювання є загально-дозвільний принцип – «дозволено все, що не заборонено законом» (цей принцип стосується людини та різноманітних об’єднань громадян), та спеціально-дозвільний – «заборонено все, що не дозволено законом» (відповідно до якого діє держава та її органи). Тобто, на відміну від людини, яка може діяти на власний розсуд, не порушуючи при цьому встановлених законом заборон, державні органи і посадові особи не мають такої свободи у виборі моделі своєї поведінки. Вони зобов’язані діяти лише таким чином, як це прямо передбачено нормами права і лише в межах закріпленої за ними компетенції. Вчинення ж державним органом дій у межах компетенції, але не передбаченим способом, в не передбаченій законом формі, або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними і незаконними.

Втілення принципу законності в практику організації і функціонування державного механізму України забезпечується цілою низкою інших конституційних положень, до яких, зокрема, належать: найвища юридична сила Конституції; пряма дія її норм; вища юридична сила законів, що мають юридичне верховенство стосовно всіх підзаконних нормативно-правових актів; відповідальність держави та її органів перед людиною за результати своєї діяльності; чітке визначення компетенції і повноважень органів державної влади; здійснення правосуддя виключно судами і заборона делегування або привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами; підстави для визнання законів та інших правових актів неконституційними тощо.

Окрім вищезазначених основоположних принципів організації та функціонування державного механізму України, Конституція України містить і низку інших принципових положень, які мають безпосередній або опосередкований вплив на організацію та діяльність органів державної влади: рівне право доступу до державної служби (ч.2 ст.38); позапартійність органів виконавчої і судової влади (ч.3 ст.37); відокремлення церкви і релігійних організацій від держави (ч.3 ст.35); право не виконувати явно злочинні накази та розпорядження (ч.1 ст.60); гласність діяльності Верховної Ради України та гласність судового процесу (ч.1 ст.84, п.7 ч.3 ст.129); ієрархічність організації й діяльності органів виконавчої влади (статті 113, 118).

Закріплене ст. 38 Основного Закону України право громадян України на рівний доступ до державної служби повністю відповідає міжнародно-правовим стандартам в галузі прав людини. закріпленим Міжнародним пактом про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р. Цей принцип означає, що кожен громадянин України на загальних умовах рівності має право на зайняття будь-якої посади в органах держаної влади відповідно до свої здібностей та професійної підготовки.

Принцип позапартійності органів виконавчої і судової влади передбачає заборону на створення та діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади та заборону для професійних суддів належати до політичних партій. Цей принцип є складовою частиною основоположного конституційного принципу – державного суверенітету України, зокрема таких ознак державної влади, як її верховенство та незалежність. Органи державної влади і їх посадові особи у своїй діяльності зобов’язані керуватися лише державними інтересами, закріпленими відповідними законодавчими актами. Вони не пов’язані жодними рішеннями політичних партій та інших громадських формувань.

Відокремленість церкви і релігійних організацій від держави є ознакою світського характеру Української держави та однією з визначальних ознак правової держави. В Україні гарантується релігійна багатоманітність, і жодна релігія не може бути визнана державою як обов’язкова. Органи державної влади у своїй діяльності не можуть надавати жодних переваг тій або іншій релігійній течії чи конфесії.

Право не виконувати явно злочинні накази та розпорядження стосується всіх суб’єктів правовідносин, тобто і людини, і державних службовців. Незважаючи на чітку ієрархічність в організації органів державної влади і на обов’язковість актів та рішень вищестоящих органів та посадових осіб для нижчестоящих, вони не зобов’язані виконувати явно злочинні накази та розпорядження. При цьому слід зазначити, що явно злочинними є такі накази і розпорядження, злочинний характер яких ні в кого не викликає сумнівів, тобто є очевидним для кожної людини, незалежно від рівня її освіти і професійної підготовки. А під наказами та розпорядженнями в цьому аспекті слід розуміти будь-які рішення і акти всіх державних інституцій.

Принцип гласності поширюється на діяльність практично всіх державних органів. Разом з тим, Конституція України закріпила цей принцип лише щодо діяльності Верховної Ради України та щодо судового процесу. Принцип гласності означає, що органи державної влади працюють гласно і відкрито, їх діяльність широко висвітлюється засобами масової інформації , кожен громадянин має право ознайомитися з рішеннями і актами державних органів, а рішення, що становлять державну таємницю, можуть прийматися лише в чітко визначених законодавством випадках і лише з метою забезпечення безпеки держави, громадського порядку і дотримання прав і свобод людини й громадянина.

Принцип ієрархічності в організації і діяльності органів державної виконавчої влади означає, що вся система державної виконавчої влади передбачає підпорядкованість нижчестоящих органів вищестоящим. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, на другому щаблі стоять міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Державну виконавчу владу на рівні областей здійснюють обласні, а на рівні районів – районні державні адміністрації. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Досить суттєвий вплив на функціонування всього державного механізму України мають і законодавчо закріплені принципи, до яких слід віднести такі: обов’язковість для державних службовців рішень та актів, прийнятих вищестоящими державними органами в межах їх компетенції і відповідно до законодавчо встановлених повноважень; гласність у реалізації державної служби; поєднання єдиноначальності і колегіальності; відповідальність державних службовців за прийняті рішення та інші.