Основні етапи становлення і розвитку Конституції України

У часи Київської Русі, Галицько-Волинської та Литовсько-Руської держави організація державної влади в Україні базувалася, як правило, на засадах звичаєвого права.

Гетьманська держава характеризується вже появою актів, які мали певні риси конституції. До них можна зарахувати договори Богдана Хмельницького та Івана Виговського з Польшею, Швецією, Туреччиною і Москвою.

5 квітня 1710 р. у м. Бендери було укладено Пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорозького. У вітчизняній літературі цей акт отримав назву „Конституція Пилипа Орлика”. Документ було написано під впливом передових на той час західноєвропейських наукових доктрин (природного права, поділу влади тощо). Він передбачав таку модель організації державної влади в Україні, яка б базувалася на засадах принципу поділу влад (законодавча влада мала належати Раді, членами якої є полковники зі своєю старшиною, сотники, „генеральні радники від усіх полків” та „посли від Низового Війська Запорозького”; виконавча – Гельману, а судова – Генеральному Суду). На жаль, положення цього документу не були реалізовані, хоча формально він діяв на Правобережній Україні до 1714 р.

Період відродження національної Української держави (1917-1920 рр.) позначений появою значної кількості конституційно-правових актів, які передбачали певні варіанти організації державної влади в Україні. До них слід віднести Третій Універсал Української Центральної Ради від 7 (20) листопада 1917 р., Четвертий Універсал Української Центральної Ради від 9 (22) січня 1918 р., Конституцією Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вольності УНР) від 29 квітня 1918 р., Закони про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 р., Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці від 12 листопада 1920 р., Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель колишньої Автро-Угорської монархії, ухвалений Українською Національною Радою на засіданні 13 листопада 1918 р., та ін.

Серед цих конституційно-правових актів чільне місце посідає Конституція УНР, яка юридично оформила відродження державності України. Це був прогресивний на той час документ, принципові положення якого зводилися до наступного:

1. Україна є суверенною, самостійною і ні від кого не залежною державою.

2. Вся влада в УНР належить народу України.

3. За формою правління УНР є парламентарною республікою, верховним органом якої є Всенародні Збори.

4. За формою державного устрою УНР – унітарна держава з широким місцевим самоврядуванням, територіальна організація влади в якій базується на дотриманні принципу децентралізації.

5. Взаємовідносини людини з Українською державою будуються відповідно до принципів ліберальної (європейської) концепції прав людини.

6. Організація державної влади базується на засадах принципу розподілу влад:

органом законодавчої влади проголошуються Всенародні Збори, які формують інші гілки влади;

вища виконавча влада належить Раді Народних Міністрів;

вищим органом судової влади є Генеральний Суд УНР.

У зв’язку з державним заколотом гетьмана Павла Скоропадського положення Конституції УНР 1918 р. не були реалізовані. За часів гетьманату діяли тимчасові конституційні закони: Закон „Про тимчасовий державний устрій України” від 29 квітня 1918 р. та Закон „Про верховне управління Державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами Держави ясновельможного пана Гетьмана всієї України” від 1 серпня 1918 р. Ці закони закріплювали монархічну форму правління в Україні при збереженні її унітарного державного устрою. Главою Української держави проголошувався Гетьман України, виключно якому належала „влада управління”. Гетьман України затверджував закони, призначав голову уряду (Отамана Ради Міністрів) і затверджував його склад, призначав на посаду та звільняв членів уряду, був „Верховним воєводою Української Армії і Флоту” тощо.

Незважаючи на те, що „гетьманська конституція” фактично закріплювала режим особистої влади Гетьмана України, вона містила і деякі демократичні положення, які, наприклад, передбачали недоторканність особи, недоторканність житла, право на вільне обрання місця проживання, недоторканність власності, певні політичні свободи.

Повалення гетьманського режиму внаслідок народного повстання, очоленого Директорією, відкрило шлях до подальшого конституційного розвитку України. Велике значення для відновлення конституційних засад УНР відіграла Декларація Української Директорії від 13 грудня 1918 р., відповідно до якої Україна знову проголошувалася республікою, скасувалися всі закони та постанови гетьманського уряду, спрямовані „проти інтересів трудящих класів”, поновлювалася дія демократичних принципів, проголошених Центральною Радою в її Універсалах.

Верховна влада в державі, згідно з Декларацією, мала належати Директорії. Її повноваження підтвердив Трудовий Конгрес Народів України (своєрідний передпарламент України), який прийняв 28 січня 1919 р. Універсал (Резолюцію) про владу), що відігравав роль „малої конституції” соборної УНР. Універсал з точки зору утвердження демократичних конституційних засад Української держави був істотним кроком уперед порівняно з „гетьманською конституцією”, хоча він і не відтворював повністю принципи Конституції УНР від 29 квітня 1918 р. Зокрема, не до кінця було проведено в життя принцип поділу влад (законодавча і виконавча влада фактично належала Директорії), місцеве самоврядування підмінялося контролем „Трудових Рад”, принцип народного суверенітету підмінявся декларуванням належності влади „трудовому народові України” тощо.

В останній період існування УНР (12 листопада 1920 р.) було прийнято ще два конституційних акти: Закон „Про тимчосове верховне управління і порядок законодавства в Україніській Народній Республіці” та Закон „Про Державну Народну Раду Україніської Народної Республіки” В них проголошувалося верховенство влади народу, яка тимчасово здійснювалася Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів на засадах поділу влад.

Нереалізованими залишилися два проекти Конституції УНР, підготовлені Урядовою комісією з розробки Конституції УНР та професором О. Ейхельманом, перший з яких передбачав унітарний устрій Української держави, в другий – федеративний.

З радянського періоду української державності було прийнято чотири конституції (1919, 1929, 1937 і 1978 рр.). Але ці документи з точки зору вимог теорії конституціоналізму можна вважати „квазіконституціями”. Така оцінка конституцій „радянського типу” пов’язана з тим, що вони:

по-перше, встановлювали неналежним чином організовану (радянську) модель влади, яка заперечувала принцип поділу влад. Конституючвання рад як єдиної основи всієї державної влади, які діють за принципом „Працюючої корпорації”, забезпечуючи поєднання законодавчої і виконавчої державної роботи, сприяло підміні представницьких органів (які в силу специфічних організаційних форм збиралися два рази на рік і працювали по 2-3 дні або вузько корпоративними презідіальними або виконавчими органами). Такий конституційний статус рад свідчив про їх використання як своєрідного лаштунку для маскування партійної диктатури. Про це свого часу відверто говорив й Сталін, характеризуючи комуністичну партію як ядро влади, спрямовуючу силу в механізмі держави, відводячи при цьому радам роль приводів та важелів, які повинні забезпечувати єднання трудящих з партією.

по-друге, конституції України радянського періоду мали повністю відтворювати структуру та положення Конституції СРСР, важливе місце серед яких займали ідеологічні настанови щодо держави;

по-третє, радянські конституції регулювали відносини людини і держави без належного врахування міжнародних стандартів у галузі прав людини та надійного гарантування прав і свобод людини й громадянина.

Початок новітнього конституційного процесу в Україні пов’язується з прийняттям Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., де утверджувалося здійснення українським народом його невід’ємного права на самовизначення та проголошувалися нові принципи організації публічної влади і правового статусу людини й громадянина. У цьому процесі можна виділити три основних етапи.

Перший етап новітнього конституційного процесу в Україні охоплює період від 16 липня 1990 р. до 26 жовтня 1993 р. На цьому етапі розпочинається робота з підготовки проекту нової Конституції України. Хронологічно вона здійснювалася наступним чином.

24 жовтня 1990 р. Верховна Рада Української РСР утворила Конституційну комісію (Комісію з розробки нової Конституції Української РСР) у складі 59 осіб під головуванням тодішнього Голови Верховної Ради Української РСР Л. Кравчука.

Комісія розробила Концепцію нової Конституції України, де було сформульовано загальнометодологічні принципи майбутньої Конституції України. Концепцію ухвалила Верховна Рада Української РСР 19 червня 1991 р.

На основі Концепції Комісія підготувала проект нової Конституції України, останній варіант якого датується 26 жовтня 1993 р.

Паралельно з цим до чинної на той час Конституції Української РСР 1978 р. вносилися зміни і доповнення з метою привести її у відповідність до положень Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Акту проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р. У зв’язку із загостренням політичної ситуації, що відобразилося у протистоянні різних гілок влади, після 26 жовтня 1993 р. конституційний процес було фактично перервано.

Другий етап починається після завершення дострокових парламентських і президентських виборів і охоплює період з 10 листопада 1994 р. по 8 червня 1995 р.

Цей етап характеризується відновленням конституційного процесу. 10 листопада 1994 р. Верховна Рада України затверджує новий склад Конституційної комісії, співголовами якої стали Президент України Л.Д. Кучма та Голова Верховної Ради України О.О. Мороз.

Одночасно з розробкою проекту Конституції України на другому етапі необхідно було вирішити питання про встановлення (до прийняття Конституції України) тимчасового конституційного правопорядку. Це було зумовлено тим, що до Конституції Української РСР 1978 р. у різний час вносилося багато неузгоджених між собою змін та доповнень, унаслідок чого вона перетворилася на внутрішньо суперечливий документ. У зв’язку з цим виник стан конституційної невизначеності, коли різні статті Конституції України по-різному визначали принципові положення щодо організації влади в Україні (наприклад, ст. 2 закріплювала радянську модель організації влади, а ст. 93 – організацію влади на засадах принципу поділу влад).

Завершився другий етап 8 червня 1995 р. укладанням Конституційного договору між Президентом України і Верховною Радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України. Конституційний Договір дав змогу створити умови для прискорення конституційного процесу в Україні.

Третій етап охоплює період від 8 червня 1995 р. (підписання Конституційного Договіру між Верховною Радою України та Президентом України „Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України Верховною Радою України). В юридичній літературі звертається увага на те, що на останньому етапі конституційний процес в Україні характеризується істотними особливостями, які рідко трапляються в конституційній практиці. Це, зокрема:

а) створення Робочої групи з підготовки проекту нової Конституції України в липня 1995 р. з числа фахівців у галузі конституційного права;

б) створення Конституційною комісією України на своєму засіданні 24 листопада 1995 р. Робочої групи з підготовки проекту нової Конституції України з числа членів Конституційної комісії (фактично для доопрацювання проекту, поданого першою Робочою групою);

в) схвалення Конституційною комісією України проекту Конституції, який подала ця Робоча група, і передача його разом із зауваженнями й пропозиціями членів Конституційної комісії на розгляд до Верховної Ради України;

г) створення Верховною Радою України 5 травня 1996 р. Тимчасової спеціальної комісії для доопрацювання проекту Конституції України;

д) колективне обговорення (на пленарному засіданні Верховної Ради України, яке проходило майже цілу добу) статей проекту Конституції України кваліфікованою більшістю голосів;

є) завершальне редагування тексту Конституції апаратом Верховної Ради України і урочисте підписання тексту Конституції Президентом України і Головою Верховної Ради України 12 липня 1996 р.