Регионализация правовых форм особо охраняемых природных территорий

Очевидно, что экономическая ситуация, природные и исторические осо­бенности любого региона, а главное специфика современного градостро­ительного и туристско-рекреационного освоения диктуют региональную спе­цифику типологии особо охраняемых природных территорий. Более того, даже в одном и том же районе по мере развития экономической и градостроитель­ной ситуаций потребность в ООПТ разного типа будет изменяться.

В целом набор региональных типов ООПТ можно считать действенным инст­рументом управления экологическими аспектами территориального развития, инструментом, временно замещающим и предваряющим нормальное ландшаф­тное планирование, которое не скоро еще станет обязательным для регионов нашей страны.

Однако для того, чтобы этот инструмент реально работал, необходимо пред­варительно узаконить местные (областные, краевые) правовые формы-ООПТ в рамках положения или закона, утверждаемого органом представительной вла-

сти (областной думой, например). Именно поэтому в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» четко указано, что администрации областей и органы местного самоуправления могут устанавливать иные (не про­писанные в Федеральном законе) категории ООПТ, а также образовывать ООПТ иных категорий на основании Лесного, Водного, Земельного кодексов и дру­гих законодательных документов Российской Федерации.

Среди региональных типов ООПТ особенно важны те, которые позволяют сочетать цели охраны природы с целями развития туризма и рекреации:

• туристско-рекреационные местности;

• природные (природно-исторические) ландшафты;

• лечебно-оздоровительные местности;

• природные парки;

• охраняемые водные (речные, озерные) системы.

Использование этих организационно-правовых форм ООПТ позволяет, во-первых, зарезервировать территорию для развития туризма и рекреации, во-вторых, предоставить возможность (важную для инвесторов!) целевой рекон­струкции (объектов, ландшафта, территории).

Туристско-рекреационная местность.Строительство и ландшафтное обуст­ройство крупных туристско-рекреационных комплексов, как правило, требу­ет применения правового статуса. Туристско-рекреационной местностью ре­гионального значения могут быть признаны зоны отдыха населения и туриз­ма, в том числе территории природных и культурных ландшафтов с турист­скими маршрутами и зонами самодеятельной рекреации, лесопарковые зоны лесов, места расположения турбаз, детских лагерей отдыха, пляжи и т.д. Лю­бая хозяйственная деятельность на территории туристско-рекреационных зон и их обустройство возможны в соответствии в градостроительной документа­цией и только при условии предварительной разработки специальных ланд­шафтных планов, прошедших государственную экспертизу. Размеры и грани­цы туристско-рекреационных местностей и природоохранный режим устанав­ливаются при разработке градостроительной документации.

Попытка выделения туристско-рекреационных местностей в составе особо охраняемых природных территорий обычно вызывает множество возражений. Не противоречат ли целям охраны природы цели развития туризма и рекре­ации? Как и каким образом будут регулироваться рекреационные потоки? Кто будет проводить обустройство туристско-рекреационных местностей? Нако­нец, кто будет контролировать правильность использования этих территорий и нести ответственность за их состояние? Ответить на эти вопросы не просто. Важно понимать, что выделение туристско-рекреационной местности — лишь первый шаг в краеустройстве, дальнейшее развитие туризма и рекреации тре­бует уже крупномасштабного ландшафтного планирования в пределах конк­ретной местности.

Природные (природно-исторические) ландшафты.Охраняемые природные (природно-исторические) ландшафты создаются для поддержания традици­онного неистощительного природопользования и исторически сложившегося соотношения природных и культурных элементов ландшафта в целях обеспе­чения стабильного развития природных процессов. Эта категория идеально подходит для рекреационно привлекательных сельских территорий с сохра­нившимся экстенсивным характером хозяйствования и богатым набором па-

мятников истории, архитектуры, культуры на фоне естественной природы. Возможны два вида территорий: с преобладанием культурно-исторической, т. е. этнографической, составляющей (природно-исторические ландшафты) и с преобладанием природной составляющей (природные ландшафты). Таким образом, в одном случае мы акцентируем внимание на ценностях культурного ландшафта, в другом — природного.

Основными целями объявления природных комплексов охраняемыми при­родными (природно-историческими) ландшафтами являются:

• поддержание традиционно сложившейся структуры природопользования
и соотношения природных и культурных элементов ландшафта;

• сохранение исторически сложившегося неистощительного природополь­
зования и благоприятной среды жизни людей;

• сохранение биологического разнообразия, сформировавшегося в услови­
ях традиционного природопользования и способствующего стабильному раз­
витию природных процессов;

• сохранение ценных природных территорий и отдельных ценных природ­
ных и историко-культурных объектов в пределах охраняемого природного (при-
родно-исторического) ландшафта.

Объявление природного массива охраняемым природным (природно-исто-рическим) ландшафтом областного значения производится администрацией области по представлению специально уполномоченных государственных ор­ганов в области охраны окружающей среды без изъятия земельных участков у их пользователей, владельцев, собственников. Охраняемые природные (при­родно-исторические) ландшафты местного значения могут находиться в ве­дении органов местного самоуправления.

Природные парки.Природные парки (областного значения) создаются для сохранения природных комплексов и объектов, имеющих значительную эко­логическую и эстетическую ценность для использования их в природоохран- > ных, просветительских и рекреационных целях. При этом природные парки являются и природоохранными, и рекреационными учреждениями — юриди­ческими лицами, осуществляющими свою финансово-хозяйственную деятель­ность на некоммерческой основе.

Обеспечение туризма и других видов обслуживания посетителей на терри­тории природного парка осуществляется в соответствии с проектами, утверж­денными на основании разрешения на осуществление деятельности по обес­печению регулируемого туризма. Безусловно, данная категория воспринима­ется неоднозначно, поскольку вроде бы дублирует национальные парки и содержит в себе некоторые противоречия между заявленной рекреационной и природоохранной функциями.

Однако следует иметь в виду, что другой возможности выделить ценный и целостный участок территории на уровне области и сельского муниципально­го округа, не нарушая при этом федерального законодательства, в настоящее время нет. С одной стороны, выделять национальный парк областного значе­ния как-то некорректно, ибо это должна быть уникальная территория выда­ющихся, действительно общенациональных достоинств с туристским потен­циалом общероссийского значения. Таких в центральной России осталось не так уж много. С другой стороны, практически любой слабо- или среднеосво-енный сельский район располагает относительно крупными территориями,

где на фоне дикой (или дичающей за период запустения) природы сохранены элементы культурного ландшафта, церкви, памятники истории, села и дерев­ни с традиционной планировкой и т.д.

На территории природного парка должна быть запрещена деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного и (или) культурного ландшафта, снижение или уничтожение режима содержания па­мятников истории и культуры. Поэтому с администрациями соответствующих природных парков согласовываются вопросы природопользования и исполь­зования территории в пределах природных парков и их охранных зон, в том числе вопросы социально-экономической деятельности юридических и част­ных лиц, проекты развития населенных пунктов и т.п.

Объявление территорий охраняемыми туристско-рекреационными местно­стями, природными парками, природно-историческими ландшафтами, ле­чебно-оздоровительными местностями является основанием для корректировки текущих и перспективных планов и проектов лесохозяйственной и иной де­ятельности в границах этих особо охраняемых природных территорий с уче­том установленных регламентов. Поэтому освоение и (или) использование территорий данных ООПТ в туристско-рекреационных целях может осуществ­ляться только при условии предварительной разработки соответствующей гра­достроительной документации (районных планировок, генпланов населенных пунктов, схем развития туризма, схем охранных зон), согласованной с соот­ветствующими государственными органами в области охраны окружающей среды и (или) органами местного самоуправления.

Проблема синтеза природного и культурного наследия в процедуре ландшафтного планирования

Культурный ландшафт как объект планирования

Культурные ландшафты, согласно М. Е. Кулешовой, — это «целостные ис­торико-культурные и природные территориальные комплексы, включающие в себя отдельные памятники и их ансамбли; исторически характерные типы застройки и объекты ландшафтной архитектуры; разнообразные формы ин­женерного обустройства территории; природно-технические системы; биоце­нозы, адаптированные к традиционному природопользованию; другие объек­ты, демонстрирующие взаимодействие и взаимообусловленность природных и культурных объектов, явлений и феноменов» [22].

Культурный ландшафт — это уязвимый объект, сохранение качеств кото­рого требует поддержания определенных видов деятельности. На его нынеш­нем состоянии негативно отразились прерывание преемственности культур­ных традиций между поколениями; излишняя увлеченность руководства пар­ковприродоохранными запретами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт; отсутствие в нормативных документах понятия окультурном ландшафте, его значимости как природно-культурного феноме­на;неразработанность механизмов его охраны.

Специфика управления культурными ландшафтами заключается в том,что их невозможно подвергнуть музеефикации: ландшафт мертв без людейи их

деятельности, которая прямо или косвенно поддерживает желаемое его со­стояние.

Это обстоятельство плохо понимается менеджерами туристско-рекреаци-онной сферы: красивый пейзаж так или иначе входит в турпродукт, что под­разумевает включение наследства, оставленного нам прошлыми поколения­ми: красивый луг у речки, звонкий прореженный сосняк на террасе, чистый мельничный пруд, деревянные лавы, провешенные низко над рекой, детский «схрон» в кроне старого дуба, свежие срубы колодцев — все это реалии, тре­бующие незаметного, но постоянного труда. Уход крестьянина и ремесленни­ка означает не только депопуляцию, но и разрушение культурного ландшаф­та: превращается в рухляк сруб колодца, разрушаются деревянные плотины, заиливаются запруды, зарастают кустарником луга...

Можно лишь согласиться с выводом М. Е. Кулешовой о том, что «некото­рые формы хозяйственной и социокультурной активности и репрезентатив­ные этнокультурные группы населения также должны стать объектами охра­ны» [22].

Действия по охране природного и культурного наследия в России до последнего времени представляли собой два параллельных вектора усилий, и было похоже, что они никогда не пересекутся. Такому положению во многом способствовала ведом­ственная разобщенность, поделившая единую историческую среду обитания нации на две якобы отдельные половины: природную и культурную. Всю советскую эпоху два мощных министерства (культуры и природных ресурсов) старательно делали вид, что занимаются совершенно разными объектами. Охраной культурного наследия занима­лись в России Министерство культуры и его региональные подразделения при адми­нистрациях субъектов Российской Федерации (комитеты, управления, департаменты), Федеральная инспекция охраны недвижимых памятников истории и культуры при Министерстве культуры, региональные управления (комитеты, центры, инспекции) государственного контроля, учета, охраны и использования памятников истории и культуры при администрациях субъектов Российской Федерации. Охраной природно­го наследия ведало Министерство природных ресурсов и его региональные подраз­деления. Это обстоятельство ослабляло позиции и природоохранников, и радетелей сохранения отечественной культуры. К сожалению, оно не преодолено до сих пор. Между тем, как замечает М. Е. Кулешова, «любой недвижимый памятник создавался в определенной исторической и природной среде и в своем конкретном месте, значит, его ценность и сохранность определяются не только его физическим состоянием, но и сохранностью окружающего природно-исторического фона» [22]. Многочисленные и разнообразные объекты градостроительной и сельской среды, входящие в так на­зываемые Своды памятников, составлявшиеся по линии Министерства культуры, до сих пор охраняются как выхваченные из природного контекста сооружения. И в самых последних разработках и методиках Госстроя РФ мы не найдем подходов, позволя­ющих учитывать памятник градостроительного искусства как архитектурно-ландшафт­ный комплекс. Поэтому одна из задач ландшафтного планирования регионов россий­ской провинции заключается в сознательном использовании существующей правовой базы двух линий охраны среды (природной и культурной) таким образом, чтобы за­щитить и дать шанс для развития наиболее ценным фрагментам культурного ланд­шафта.

Важно понимать, что такого рода задача не может быть решена только в рамках процедур территориального планирования, поскольку требует реали­зации следующих принципов, сформулированных М.Е.Кулешовой [22]:

• признание неразрывности и целостности культурного ландшафта, учета
всего многообразия смешанных форм наследия, сочетающих в себе природ­
ные и культурные ценности;

• приоритет культурного ландшафта в сфере управления историко-культур­
ным наследием, подчинения тактики работы с его отдельными фрагментами
иструктурами (включая отдельные памятники культуры) целям его комплек­
сного сохранения;

• признание коренного местного населения в качестве неотъемлемой со­
ставляющей историко-культурной среды, а его участия в воссоздании и вос­
производстве культурных ценностей территории — обязательным условием
политики управления;

• дифференцированный подход к различным типам культурного наследия,
специфика и особенности которых определяют выбор стратегии действий и
меры охраны.

Для, реализации этих принципов в рамках процедуры ландшафтного пла­нирования необходимо очень хорошо представлять правовое поле, очерчен­ное действующим законодательством: именно оно задает необходимые клас­сификаторы, в соответствии с которыми должна проводиться инвентариза­ция и картографирование объектов наследия.

Памятник может представлять собой как единичное сооружение или участок, так и ансамбль, а также комплекс сооружений. М. Е. Кулешова [22] предлагает различать ансамбль, элементы которого создавались по единому плану и замыслу как архитектурное и функциональное целое, и комплекс сооружений, части кото­рого оформились в единое целое в ходе градостроительного развития.

К наиболее важным характеристикам культурного ландшафта относятся его исторические функции и тип культуры, определяющие облик ландшафта. Каждая такая характеристика — ключ к пониманию устройства ландшафта и, следовательно, управлению им (табл. 5.3).

Историческая функция ландшафтов также важна, поскольку она указывает на процессы и типы действий, необходимые для поддержания их в живом состоянии.

Необходимость включения объектов культуры в состав охраняемого ланд­шафта заставляет нас внимательно присмотреться к критериям, которые прак­тикуются с этих позиций (табл. 5.4).

Таблица 5.4

В соответствии с действующими правовыми актами в процедуру ландшафтного планирования могут быть включены только те ценные историко-культурные объекты, ансамбли или комплексы, которые поставлены на учет или выявлены государственны­ми органами охраны объектов культурного наследия согласно соответствующей про­цедуре, которая лежит в основе всей системы охраны памятников истории и культу­ры. Для объектов, включенных в государственные Списки памятников истории и куль­туры федерального или регионального (местного) значения, а также в Списки вновь выявленных памятников, предусматривается составление паспорта, в котором фикси­руются имущественный состав памятника, его основные технические данные, пред­метная ценность и режим содержания, разработка проекта зон охраны (в составе охранной зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного лан­дшафта), а также охранных обязательств пользователей памятников.

Процедура разработки проекта зон охраны как раз и открывает реальные возможности для подключения к работе специалиста по ландшафтному пла­нированию. В реальной жизни зоны охраны не спроектированы для многих памятников федерального значения — знаменитых архитектурных ансамблей, парковых комплексов и т.д. До последнего времени представлялось достато­чным указание номинальной охранной зоны («50 м от забора» — буквально так!), однако начавшийся земельный передел и участившиеся правовые кон­фликты заставляют весьма внимательно относится к этой проблеме. В насто­ящее время объект без спроектированной (с участием ландшафтоведа-эколо­га) охранной зоны — фактически незащищенный объект!

Особое положение занимают в этой связи памятники археологии, как замечает М.Е.Кулешова, «систематически прослеживаются конфликты, спровоцированные не­достаточностью реальных механизмов защиты памятников археологии. Обыкновен­ные застройка и распашка земель приводят к их уничтожению, в то время как ланд­шафт сохранял их столетия и'тысячелетия, и их исследование служит источником уникальной информации. Во многих случаях землепользователь и застройщик просто не знают о существовании археологического объекта или не воспринимают его в соб­ственной системе ценностных ориентиров» [22].