Использование правового механизма Земельного кодекса РФ для защиты культурного ландшафта

Сохранение облика культурных ландшафтов российской провинции требу­ет широкомасштабной работы по переводу наиболее ценных в историко-куль­турном отношении участков в земли природоохранного назначения (рис. 5.1), земли историко-культурного назначения в особо ценные земли, что преду­смотрено ст. 97, 99, 100 действующего Земельного кодекса РФ (2001), а также в соответствующие зоны на землях поселений, если речь идет об участках в границах черты поселений (ст. 85). Такая процедура не означает изъятия земель из действующих форм использования, но она может предусматривать суще­ственные режимные ограничения.

Перевод участков земель сельскохозяйственного назначения, участков в черте поселений, водных и околоводных пространств в категорию земель природоохранно­го назначения будет способствовать сохранению не только собственно ценных при­родных объектов, но и культурных ландшафтов. То же самое относится и к переводу отдельных участков в земли историко-культурного назначения и особо ценные земли для введения необходимых правовых ограничений. Как отмечает М.Е.Кулешова, «к сожалению, госорганы охраны объектов культурного наследия практически не ис­пользуют земельное законодательство для своих прямых целей, даже в границах тер-

риторий памятников культуры» [22]. Как правило, ценные историко-культурные терри­тории включают в себя земли поселений, муниципальных образований, поэтому пер­спектива присвоения таким землям статуса историко-культурных не вызывает особо­го энтузиазма у их владельцев. Работа с органами местного самоуправления в дан­ном случае имеет определяющее значение.

Категории особо ценных земель — новая категория, введенная Земельным кодек­сом РФ 2001 г. «для сохранения объектов природного и культурного наследия, пред­ставляющих научную или историко-культурную ценность». При перечислении объек­тов, земельные участки которых могут быть отнесены к особо ценным, названы в числе другие культурные ландшафты и «земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций».

Ландшафтные планировщики должны четко понимать, что зоны охраны историко-культурных объектов и зоны охраны памятников культуры — это два разных типа тер­риториальной охраны, установленные разными по профилю законами.

Зоны охраны памятников проектируются и утверждаются в порядке, установлен­ном законодательством о памятниках истории и культуры, что является весьма слож­ной процедурой, и поэтому очень малая часть историко-культурных объектов, наде­ленная правовым статусом памятников, имеет зоны охраны. Типовой режим зон ох­раны памятников истории и культуры установлен Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры от 24 января 1986 г.

Согласно ст. 19 Федерального закона «Об охране и использовании памятников ис­тории и культуры» и СНиП 2.07.01.-89 в целях обеспечения охраны памятников исто­рии археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства уста­навливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта. В пределах указанных зон запрещается производство земля­ных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разреше­ния соответствующих органов охраны памятников.

Систему зон охраны как отдельно стоящих памятников, так и градостроительных комплексов составляют (табл. 5.7):

• территория памятника;

• охранная зона памятников;

• зона регулирования застройки;

• зона охраняемого ландшафта.

На территории зон охраны памятников устанавливается режим содержания и ис­пользования с определенными ограничениями нового строительства и функциональ­ного использования в целях создания условий, способствующих сохранению памят­ника как градоформирующего фактора, включения его в новую градостроительную среду. Обычно режим регламентация тех или иных земель с особым правовым стату­сом содержит различного рода запрещения, ограничения и допущения тех или иных видов деятельности. Отличием режима зоны охраны культурных ландшафтов является включение в состав режимных мер (наряду с традиционными запретами, ограничени­ями и допущениями) также особых статей поддержки и даже организации определен­ных видов деятельности, обеспечивающих воспроизводство основных структур и эле­ментов культурного ландшафта. Так, в частности, организуется и поддерживается:

• восстановление традиционных крестьянских дворов и исторической застройки
поселений;

• ведение традиционной сельскохозяйственной деятельности в пределах истори­
чески сложившихся границ сельхозугодий;

• поддержание существующих и возрождение утраченных промыслов и ремесел;

• проведение рубок ухода за лесом и реконструкция лесных биогеоценозов для
восстановления планировочной и ценотическои структуры ландшафта и обеспечения
потребностей местных жителей и подразделений парка в топливе и строительных
материалах;

• ведение консервационных и реставрационных работ на памятниках истории и
культуры, их содержание и благоустройство прилегающей к ним территории;

• восстановление исторических путей, средств передвижения (гужевой транспорт,
традиционные виды водного транспорта) и специальное оборудование восстановлен­
ных трасс;

• проведение научных исследований, направленных на выработку практических
рекомендаций по комплексному ведению хозяйства при его традиционно многоуклад­
ной форме;

• восстановление иных нарушенных элементов культурного ландшафта.

Общее представление о типологии и целевом назначении вводимых режи­мов регламентации дает табл. 5.8.

Выводы

1. На мезоуровне ландшафтного пла­
нирования осуществляется важнейшая
работа по сохранению исторического
культурного ландшафта. Именно этот тер­
риториальный охват внушает людям,
населяющим регион, чувство малой ро­
дины, стабильности и защищенности.
Именно на этом уровне должна быть
выявлена и сохранена уникальность каж­
дого из многочисленных уголков русской
провинции. Экологический каркас на
уровне сельской провинции — это диф­
фузное проникновение фрагментов ди­
кой природы в исторический культурный
ландшафт, возникший в ходе векового
взаимодействия этноса с «приданной ему
природой». В рамках процедуры ландшаф­
тного планирования сельских районов
должны быть поставлены и решены важ­
нейшие прикладные задачи организации
территории: сопровождение системы ту­
ризма и рекреации, т. е. создание и ланд­
шафтное обустройство туристских узлов,
зон рекреационного притяжения.

2. Развитию рекреации в российской
провинции предшествует утрата сельско­
хозяйственных и (или) других производ­
ственных функций. В этом смысле рекре­
ацию и туризм можно рассматривать как
формы поддержания освоенности терри­
тории страны на достигнутом уровне. На
данном этапе развития регионов россий­
ской провинции рекреация и туризм
могут, выступать в роли факторов орга­
низации пространства и рационализации
природопользования, вызванных к жиз­
ни социально-экологическим кризисом
предшествовавшего периода интенсивно­
го сельскохозяйственного и ресурсного

освоения территории. Именно туристско-рекреационная сфера может стать в не­далеком будущем надежным источником доходов для ныне депрессивных сельс­ких районов. Реализация этой перспек­тивы безусловно требует осуществления осознанной территориальной политики, одним из инструментов каковой и явля­ется ландшафтное планирование.

3. Управление ресурсами в туристско-
рекреационной сфере должно опираться
на предваряющую процедуру ландшафт­
ного планирования, подразумевающую
наложение композиционных элементов
складывающейся туристско-рекреацион-
ной системы на структуру сознательно
формируемого экологического каркаса
региона. Ввиду отсутствия собственного
правового статуса рекреационно-аттрак-
тивных земель ландшафтное планирова­
ние должно сопровождаться разработкой
режимов использования объектов реги­
ональной сети ООПТ, а также правовым
закреплением дополнительных регио­
нальных категорий особо охраняемых
природных территорий.

4. Сохранение облика культурных лан­
дшафтов российской провинции требу­
ет широкомасштабной работы по пере­
воду наиболее ценных в историко-куль­
турном отношении участков в земли при­
родоохранного назначения, земли исто­
рико-культурного назначения — в особо
ценные земли. Включение элементов
культурного ландшафта в территориаль­
ное планирование требует на первом эта­
пе их инвентаризации с последующей
фиксацией культурно-ландшафтных аре­
алов.

Глава 6 ЛАНДШАФТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

6.1. Проблематика теоретической базы землеустройства

Новое время ставит перед землеустроителями новые задачи, поскольку ориентация землеустройства на решение социально-экономических и эколо­гических проблем муниципального образования представляется принципиально отличной от задач социалистического землеустройства.

Земельные отношения как триада отношений: хозяйственных, правовых и территориальных — не могут восприниматься раздельно, поэтому, с одной стороны, землеустройство в системе управления землепользованием должно выступать механизмом управления с функциями подготовки вариантов уп­равленческих решений и их реализации. С другой стороны, очевидной являет­ся неготовность землеустроителей к подобной миссии, объясняющаяся отсут­ствием теоретической основы содержания землеустройства, стагнацией тео­рии землеустройства, повлекшей за собой и развал федеральной землеустро­ительной службы. Как констатирует Б.И.Кочуров, теоретические положения «социалистического землеустройства» отброшены логикой эволюции цивили­зованного землепользования, а новые основы теории землепользования еще не созданы [20]. В то же время ландшафтоведение уже готово заняться плани­рованием и проектированием сельскохозяйственных территорий, более того, в связи с развитием ландшафтного подхода агроландшафтные системы земле­делия уже получили широкое развитие в разных регионах страны.

Возможности ландшафтного планирования в сфере сельскохозяйственного землеустройства определены двумя законодательными актами федерального уровня: Земельным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Зе­мельный кодекс РФ определяет земельные отношения как отношения по ис­пользованию и охране земель, ставя понятия использования и охраны земель в положение равенства во всех статьях кодекса. Гл. II «Охрана земель» Земель­ного кодекса РФ представляет собой перечень законодательных установлений норм, не поддающихся реализации и выраженных в условно-желательной фор­ме [20].

Между тем применение методов ландшафтного планирования в землеуст­ройстве дает возможность корректно оценить потенциал земель и провести их функциональное зонирование, разграничив земли различного назначения с учетом оценки качества, чувствительности к антропогенным нагрузкам, со­временного использования и определения целевых функций дальнейшего раз­вития. В этой логике правовой режим земель определяется исходя из их при­надлежности к той или иной категории и разрешенного использования в со­ответствии с зонированием территорий. Далее рассмотрим некоторые пози-

ции ландшафтной экологии, которые имеют непосредственное отношение к практическому землеустройству и могут быть использованы в ландшафтном планировании на местном уровне — уровне отдельного взятого хозяйства или сельского региона.