Перестройка государственного аппарата

Реорганизация государственного аппарата была обусловлена окончанием войны, необходимостью восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства, а также внешнеполитической обстановкой.

Представительные органы власти. Во время войны выборы в Советы не производились. После ее окончания в феврале 1946 г. были проведены выборы в Верховный Совет СССР, а через год – в Верховные Советы союзных и автономных республик. При этом был повышен возрастной ценз для депутатов Верховного Совета СССР до 23 лет, а для депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик – до 21 года. В декабре 1947 г., в январе – феврале 1948 г. прошли выборы в местные Советы во всех союзных республиках. Было избрано почти 1,5 млн. депутатов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. произошли изменения в наименовании, структуре, компетенции ряда государственных органов. Поэтому Верховный Совет СССР в марте 1946 г. создал Редакционную комиссию для выработки предложений об изменении Конституции. В феврале 1947 г. Верховный Совет СССР внес по предложению этой комиссии ряд изменений в Конституцию Союза, носивших по преимуществу редакционный характер. Вместе с тем была немного расширена компетенция Союза. К его ведению было отнесено образование новых автономных областей, установление основ законодательства о браке и семье.

За период с 1946 по 1954 г. Верховный Совет СССР созывался 9 раз для рассмотрения вопросов, касающихся внесения изменений в Конституцию, утверждения народнохозяйственных планов, государственного бюджета, указов Президиума Верховного Совета, причем на 5 сессиях рассматривались только государственные бюджеты и указы Президиума Верховного Совета СССР.

25 февраля 1947 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР утвердил Положение о комиссии законодательных предположений Совета Национальностей. В тот же день аналогичное положение утвердил Совет Союза. Эти комиссии имели своей задачей предварительное рассмотрение и подготовку законопроектов, вносившихся на утверждение Верховного Совета СССР. Комиссии наделялись правом законодательной инициативы и созывались по мере необходимости, но не реже 1 раза в 3 месяца.

С целью превращения Президиума Верховного Совета СССР в более оперативный орган в марте 1946 г. его количественный состав был сокращен до 33 человек. В феврале 1947 г. в пределы компетенции Президиума Верховного Совета СССР было включено денонсирование международных договоров СССР, установление почетных званий СССР, воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий. В резолюции Президиума Верховного Совета СССР от 6 августа 1951 г. отмечалось, что он объединяет работу Совета Союза и Совета Национальностей. Президиум Верховного Совета СССР рассматривал также вопросы о деятельности органов власти на местах.

Попытки совершенствования местных органов власти предпринимают Верховные Советы союзных и автономных республик и их Президиумы. В 1948 – 1952 гг. Президиумы Верховных Советов 13 союзных республик утвердили Положения о постоянных комиссиях местных Советов.

По окончании войны были упразднены чрезвычайные и другие органы, создание которых было обусловлено потребностями военного времени. Дела упраздненного ГКО были переданы Совету Народных Комиссаров. Военно-промышленные наркоматы преобразованы в органы управления мирными отраслями производства.

В 1946 г. произошли дальнейшие изменения в высших органах управления СССР, союзных и автономных республик. В марте Верховный Совет Союза СССР принял закон о преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие Советы Министров, а наркоматов – в министерства. Это официально объяснялось тем, что старое наименование уже не выражает в достаточной степени отчетливо тот объем компетенции и ответственности, который возлагает Конституция СССР на центральные органы и на лиц, стоящих во главе отдельных отраслей государственного управления.

Попытки оптимизации организации управления народным хозяйством породили тенденцию к разукрупнению ведомств, созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерства. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств сменяется обратным процессом. В 1948 – 1949 гг. происходит объединение ряда министерств. В результате к марту 1949 г. их количество уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских. В последующие годы процесс создания и упразднения ведомств шел беспрерывно и часто без должных оснований.

Попытки совершенствования системы органов государственного управления проводились не только за счет количественных изменений, но и по линии перераспределения компетенции между органами.

Судебные органы также перестраивались на работу в мирных условиях. После окончания войны в местностях, где существовало военное положение, восстанавливались обычная подсудность военных трибуналов и обычный порядок их деятельности. С отменой военного положения военные трибуналы железнодорожного и водного транспорта были реорганизованы в линейные и окружные суды. Были также восстановлены транспортные коллегии Верховного Суда СССР.

В соответствии с Конституцией и Законом о судоустройстве прошли выборы в народные суды. Учитывая, что осуществление правосудия требовало определенного жизненного опыта, Указом Президиума Верховного Совета СССР 16 сентября 1948 г. был установлен возрастной ценз для народных судей и народных заседателей в 23 года.

Большую роль в улучшении работы суда сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 июня 1948 г., установивший ответственность судей перед дисциплинарными коллегиями. Эти коллегии были образованы при областных, краевых, Верховных Судах СССР, союзных и автономных республик, военных трибуналах округов, флотов и приравненных к ним специальных судов.

В 1945 –1947 гг. военные трибуналы разбирали дела военных преступников, бывших военнослужащих германской армии, которые совершили массовые убийства, истязания гражданского населения и военнопленных, угон мирных советских граждан в Германию и другие злодеяния.

19 марта 1946 г. Верховный Совет СССР принял закон о присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР. После войны органы суда, прокуратуры и другие государственные органы не были в достаточной степени обеспечены профессиональными юристами. Большое значение к ликвидации такого положения имело постановление ЦК ВКП(б) от 5 октября 1946 г. о юридическом образовании в стране.

С окончанием войны прекратила свое существование Ставка Верховного Главнокомандования. В 1946 г. Красная Армия переименована в Советскую Армию. Управление всеми Вооруженными Силами стало осуществляться одним ведомством. Народный комиссариат Военно-Морского Флота был упразднен.

Опыт прошедшей войны, новое вооружение и боевая техника оказали существенное влияние на организационные формы Вооруженных Сил СССР. Они в те годы состояли из следующих видов: Сухопутные войска, Военно-воздушные силы, Военно-морской флот, Войска ПВО страны (с 1948 г.), Воздушно-десантные войска (с 1946 г.) во главе со своими главнокомандующими. Основными типами соединений являлись стрелковая, механизированная и танковая дивизии. В целях укрепления воинской дисциплины, повышения боевой готовности войск в 1946 г. были утверждены Дисциплинарный устав и Устав внутренней службы Вооруженных Сил СССР, а также Уставы строевой (1947 г.), гарнизонной и караульной службы (1950 г.).

Начавшийся в середине 50-х годов курс на демократизацию государственной жизни затронул форму государственного единства. Он коснулся, прежде всего, сферы управления экономикой. Утвердившаяся в стране командно-административная система привела к крайнему централизму в сфере управления экономикой. Права союзных республик в этой сфере были существенно ограничены, что становилось тормозом для дальнейшего развития народного хозяйства как самих республик, так и Союза в целом. Сложившееся положение не учитывало тех серьезных изменений, которые произошли за истекшие годы в республиках. Так, были подготовлены собственные кадры специалистов в различных областях экономики и культуры, способные более глубоко учитывать конкретные условия своих регионов и успешно решать самые сложные задачи.

Вместе с тем чрезмерная централизация неблагоприятно отражалась и на политической ситуации: республики тяготились таким положением и стремились к большей самостоятельности.

Учитывая эти обстоятельства, в 50-е годы был осуществлен ряд мер по расширению прав союзных республик.

В 1954 – 1955 гг. из союзного подчинения в ведение союзных республик было передано свыше 11 тыс. промышленных предприятий. В результате удельный вес предприятий республиканского и местного подчинения повысился с 31 % в 1953 г., до 47 % в 1955 г.

4 мая 1955 г. было принято Постановление Совета Министров СССР, которое существенно изменило порядок планирования и финансирования хозяйства союзных республик. Советам Министров союзных республик было предоставлено право самостоятельно утверждать планы производства и распределения всех видов промышленной продукции, вырабатываемой предприятиями республиканских министерств и ведомств, промысловой кооперации. В общегосударственном плане развития народного хозяйства объем продукции по этим предприятиям предусматривался в целом по республике.

Расширение бюджетных прав союзных республик выразилось в том, что в государственном бюджете СССР было отменено деление бюджета союзных республик на республиканский и местный. Теперь в общесоюзном бюджете стали указываться лишь суммы расходов по каждой союзной республике в целом. Республиканские органы сами стали распределять средства между республиканскими и местными бюджетами. Это повысило возможности союзных республик в плане более полного учета местных условий при распределении бюджетных средств и, как показала практика, имело положительное значение.

Дальнейшие шаги в направлении расширения прав союзных республик были сделаны на основе решений XX съезда КПСС. В этих решениях указывалось на необходимость проведения политики устранения излишней централизации в управлении народным хозяйством. В порядке реализации решений съезда ЦК КПСС и Совет Министров СССР 30 мая 1956 г. приняли постановление о дополнительной передаче в ведение союзных республик 3,5 тыс. предприятий и организаций легкой, текстильной, рыбной промышленности, производства продовольственных товаров, промышленности строительных материалов и некоторых других отраслей народного хозяйства. Автомобильный транспорт и речной флот были полностью переданы союзным республикам.

Вместе с тем, названные меры носили частичный характер и не затрагивали основ командно-административной системы, а также ведущих отраслей экономики, которые по-прежнему оставались в строго централизованном управлении Союза.

По Конституции СССР 1936 г. вопросы регулирования областного, краевого административно-территориального деления были отнесены к компетенции Союза ССР.

В феврале 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон, по которому решение вопросов областного, краевого, административно-территориального устройства переходило в ведение союзных республик. Из Конституции СССР исключалось перечисление краев и областей, за Союзом сохранилось лишь право на утверждение новых автономных республик и автономных областей. Последнее мотивировалось тем, что вопросы образования новых автономных республик и автономных областей – это сложные государственные вопросы, требующие учета многих обстоятельств, прежде всего интересов самих национальностей, создавших автономные государственные образования.

Изменился состав союзных республик. В 1956 г. была ликвидирована искусственно созданная в 1940 г., после советско-финской войны, Карело-Финская ССР, в которой коренные народы составляли лишь 17 % населения. На ее месте была восстановлена ранее существовавшая Карельская АССР в составе Российской Федерации.

Большое значение имели меры по восстановлению прав репрессированных в годы Великой Отечественной войны народов. По закону, принятому в феврале 1957 г., Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую, была восстановлена Чечено-Ингушская АССР, Черкесская автономная область преобразована в Карачаево-Черкесскую, образована Калмыцкая автономная область, преобразованная в июле 1958 г. в Калмыцкую АССР.

Однако оставались еще народы, чьи права также нуждались в восстановлении (крымские татары, немцы Поволжья и другие).

В конце 50-х гг. встала проблема повышения эффективности управления народным хозяйством. Существовавшая централизованная административно-командная система тормозила развитие экономики.

На смену отраслевому принципу управления промышленностью и строительством пришел территориальный. Страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них создавался Совет народного хозяйства, который руководил всеми предприятиями и стройками района. Переход к территориальной системе управления преследовал цель приблизить управление к производству, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различных сферах народного хозяйства. Однако значительных изменений в развитии промышленности и строительства не произошло.

В марте 1954 г. из состава МВД СССР был выделен и образован Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР.

В октябре 1956 г. управления Министерства внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорганизованы в единые управления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах и рабочих поселках были преобразованы в отделы исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов трудящихся.

Были восстановлены принципы организации и деятельности прокуратуры, нарушенные в условиях культа личности. 24 мая 1955 г. было принято «Положение о прокурорском надзоре в СССР». В соответствии с ним высший надзор за исполнением законов всеми государственными органами и учреждениями, отдельными должностными лицами и гражданами возлагался на Генерального прокурора СССР. В положении устанавливалась обязанность всех работников прокуратуры быть принципиальными и непримиримыми в борьбе за обеспечение строгого соблюдения законности. На прокуратуру возлагалось своевременное применение мер по устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили.

В 1957 г. были восстановлены наблюдательные комиссии. Они создавались при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся, на территории которых имелись исправительно-трудовые учреждения. На наблюдательные комиссии возлагалась задача по осуществлению постоянного контроля за соблюдением законности в деятельности ИТУ, за приобщением осужденных к общественно полезному труду.

Органы правосудия также подверглись существенной реорганизации. В 1958 г. были пересмотрены полномочия и объем деятельности высшего судебного органа страны – Верховного суда СССР. Были сокращены его надзорные функции и расширены полномочия верховных судов союзных республик.

Верховный суд СССР состоял из Пленума Верховного суда СССР, Судебной коллегии по гражданским делам, Судебной коллегии по уголовным делам, Военной коллегии.

В состав Верховного суда СССР входили: Председатель Верховного суда СССР, заместители Председателя Верховного суда СССР, члены Верховного суда СССР, народные заседатели, избиравшиеся Верховным Советом СССР, председатели верховных судов союзных республик, являвшиеся членами Верховного суда СССР по должности.

В декабре 1958 г., в соответствии с утвержденными «Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик», участковая система народных судов подлежала замене народным судом города (района). Увеличивался с 3 до 5 лет срок полномочий народных судей. Народные заседатели избирались на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их работы или жительства, а военнослужащих – по воинским частям.

В феврале 1958 г. Н.С. Хрущев соединил высшую власть в партии с властью государственной, став Председателем Совета Министров СССР.

Пропагандистский аппарат КПСС с большим размахом начал восхвалять Н.С.Хрущева. На волнах лжи и лести разрастались субъективизм и хрущевские импровизации: непродуманные реорганизации государственного аппарата, призывы догнать и перегнать США по производству молока и мяса за два-три года, построить материально-техническую базу коммунизма к 1980 г. К ним с полным основанием можно отнести разделение в конце 1962 г. краевых, областных, районных Советов депутатов трудящихся на промышленные и сельские. Полная нежизнеспособность такой реорганизации стала очевидной очень скоро. Нарушилось единство власти, началась неразбериха в управленческих структурах. Поэтому в ноябре 1964 г. во всех краях, областях, районах были восстановлены единые Советы депутатов трудящихся.

В 1964 г. партию и страну возглавил ставленник партийно-государственной бюрократии и номенклатуры Л.И. Брежнев. С его приходом во власть появилась тяга к устоявшимся, проверенным централизованным командно-административным методам государственного управления. Боязнь нового, нежелание менять существующее положение дел обусловили догматизм и консерватизм данных методов, стагнацию в экономике.

Отрицательный опыт концентрации власти в руках И.В. Сталина и Н.С. Хрущева привел к отказу в 1964 г. от совмещения в одном лице постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров. Хотя принципиально это ничего не меняло. Власть по-прежнему была сосредоточена в руках Первого секретаря ЦК КПСС.

После смерти Л.И. Брежнева 10 ноября 1982 г. в обществе наметились перемены, которые пытался провести в жизнь Ю.В. Андропов, избранный Генеральным секретарем ЦК КПСС, а затем в 1983 г. – Председателем Президиума Верховного Совета СССР.

Были официально признаны серьезные трудности в развитии экономики, торможение научно-технического прогресса.

Перед КПСС и Правительством была поставлена задача совершенствования хозяйственного механизма, впервые прозвучала идея ускорения социально-экономического развития страны. Однако во многом позитивная программа Ю.В. Андропова на практике была сведена к политике укрепления дисциплины.

9 февраля 1984 года Ю.В. Андропова не стало. После его смерти к руководству страной пришел К.У. Черненко. Начался возврат к прежним, устоявшимся порядкам. Никаких конкретных мер для ускорения экономического развития страны принято не было.

К середине 1980-х гг. вероятность дальнейшего экономического развития Советского государства на базе командно-административной системы были исчерпаны. Страна вошла в кризис.

В 1985 г. с приходом к власти М.С. Горбачева экономические преобразования все же начались. Их цели определялись так: добиться значительного ускорения экономического развития на базе научно-технических достижений, вести поиск новых форм управления и на этой основе постепенно переходить к рыночным отношениям. Однако вскоре было решено проводить глубокие экономические реформы одновременно с радикальным реформированием всей политической системы.

Несмотря на изменение курса, объявленная перестройка не состоялась. Она не вывела общество из застоя и тем самым углубила экономический кризис. Причин провала перестройки много, но на первое место выдвигаются субъективные факторы. Столь крупномасштабные преобразования возглавили совершенно не готовые и не способные к этому выходцы из партийно-государственной номенклатуры. Не существовало научно обоснованного плана реформирования общества, не были определены приоритеты, цели и последовательность преобразований. Организаторы перестройки плохо знали свое общество, его историю, традиции и не опирались на них.

На ранних стадиях перестройка сместилась в политическую сферу. Были созданы новые высшие органы государственной власти – громоздкий, неповоротливый и плохо управляемый Съезд народных депутатов СССР и постоянно действующий Верховный Совет СССР. Законодательная власть оказалась в руках двух органов, что породило дублирование, параллелизм в работе, подрывало их ответственность. 15 марта 1990 г. на Съезде народных депутатов, внесшим соответствующие поправки в Конституцию, был учрежден пост Президента СССР.

Первым и единственным Президентом Советского Союза стал М.С. Горбачев, избранный на эту должность 15 марта 1990 г. внеочередным третьим Съездом народных депутатов СССР.

Сложные политические нововведения отодвинули на задний план проблемы экономики, вызвали разрыв ее закономерных связей с политикой. Нарастающий груз экономических и политических ошибок становился неподъемным. На таком фоне разрастались сепаратизм, национализм, вспыхнули противоестественная «война законов» и «противоборство суверенитетов», которые разрушали основы многонационального государства. И хотя в марте 1991 г. на Всесоюзном референдуме народ высказался за сохранение СССР, его распад вскоре стал свершившимся фактом, принесшим многонациональному народу неисчислимые беды и страдания. Должность Президента СССР прекратила существование вместе с Советским Союзом 25 декабря 1991 г.

25 декабря 1991 г. наименование государства «РСФСР» было изменено на «Российская Федерация». Россия вступила в современный этап исторического развития.

Было положено начало формированию новой российской государственности. Этот процесс был многоступенчатым и прошел несколько стадий. Наиболее крупные из них:

- с июня 1990 г. по август 1991 г. – охватывает период от первого Съезда народных депутатов России, на котором была принята Декларацию о государственном суверенитете России, до «августовского путча» (19 – 21 августа 1991 г.), после которого российская власть стала реально контролировать ситуацию на территории РСФСР;

- с августа 1991 г. по декабрь 1991 г., до момента подписания Беловежского соглашения и прекращения существования Союза ССР;

- с декабря 1991 г. по апрель 1992 г. до периода работы VI Съезда народных депутатов России.