Сущность, функции и инструменты межбюджетного регулирования

Ответственность за сбалансированность местных бюджетов полностью возложена на органы местного самоуправления (часть 2 статьи 52 Федерального закона № 131-ФЗ). Органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ) в ходе межбюджетных отношений.

Бюджетным кодексом введено расширенное понимание межбюджетных отношений, как взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Сущность их состоит в следующих отношениях между органами власти разных уровней:

1) по разграничению на постоянной (без ограничения срока) основе соответствующих расходных обязательств и в максимально возможной степени равнозначных им доходных источников (полностью или частично);

2) по межбюджетному регулированию, то есть возможному распределению налоговых доходов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Основными функциями таких отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в основном в их сочетании. Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие в расходах бюджетов нижестоящего уровня, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств указанных бюджетов.

Основными инструментами межбюджетного регулирования являются:

1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального района).

2. Межбюджетные трансферты местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

3. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты («отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований).

Эти инструменты позволяют органам власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами.

В соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия) могут быть установлены:

1) единые для всех поселений субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации;

2) единые для всех муниципальных районов субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

При этом нормативы отчислений в бюджеты городских округов устанавливаются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Российской Федерации.

Кроме того, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год в счет замены дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований в порядке, предусмотренном статьями 137 и 138 Бюджетного кодекса, могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить в порядке, предусмотренном статьей 58 Бюджетного кодекса, единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога. При оценке органами государственной власти субъектов Российской Федерации налоговых доходов с целью закрепления их за местными бюджетами по единым нормативам на постоянной основе применяются следующие критерии:

1) возможность органов местного самоуправления муниципальных образований существенным образом влиять на базу налогообложения и собираемость налогов. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации сокращают практику введения налоговых ставок и льгот для разных категорий налогоплательщиков по передаваемым налогам, поскольку это приводит, в том числе, и к искажению бюджетной обеспеченности муниципалитетов;

2) равномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Российской Федерации;

3) относительно невысокий уровень мобильности налоговой базы (способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого);

4) непосредственная зависимость налога от уровня благосостояния (доходов и собственности) населения, проживающего на данной территории.

Как показывает практика, в наибольшей мере соответствующими рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов, и, следовательно, наиболее подходящими для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований, являются налог на доходы физических лиц и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Они достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные налоги, отражают уровень благосостояния граждан. Дополнительное закрепление единых нормативов отчислений именно от этих налогов за бюджетами муниципальных образований способствует повышению информированности и заинтересованности населения, проживающего на его территории в улучшении деятельности муниципальных органов управления, в виду того, что оно (население) фактически оплачивает как содержание органов местного самоуправления, призванных организовать предоставление населению бюджетных услуг, так и сами бюджетные услуги. Как следствие, граждане будут проявлять больший интерес к тому, как тратятся их деньги, что является необходимой предпосылкой для создания реального самоуправления.

В несколько меньшей степени, в зависимости от специфики субъекта Российской Федерации, указанным требованиям могут удовлетворять такие налоги, как единый сельскохозяйственный налог, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на имущество организаций.

Равномерность распределения базы налогообложения единого сельскохозяйственного налога зависит как от территориального состава муниципальных образований и различий в кадастровой стоимости участков сельскохозяйственных земель, находящихся в границах муниципальных образований. Принимая во внимание, как правило, низкий уровень бюджетной обеспеченности сельских поселений, передача этого налога муниципалитетам может оказать и существенный выравнивающий эффект.

В отношении единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, можно отметить, что по своим характеристикам он во многом близок к единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, но его база налогообложения, как правило, менее равномерно распределена по муниципальным образованиям.

Равномерность распределения базы налогообложения налога на имущество организаций по муниципальным образованиям значительно уступает равномерности базы подоходного налога и налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и сопоставима с равномерностью размещения базы налога на прибыль организаций. Но, в отличие от последнего, она имеет весьма низкую мобильность, что удовлетворяет одному из основных доводов в пользу передачи его на местный уровень.

Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта Российской Федерации или бюджеты муниципальных районов, в меньшей степени подходят для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований.

Вместе с тем, следует учесть, что передаваемые местным бюджетам налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов по муниципалитетам, гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью передачи налога на доходы физических лиц по дифференцированным нормативам и финансовой помощи из соответствующих фондов финансовой поддержки муниципальных образований.