Виды межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям

В соответствии с Бюджетным кодексом под межбюджетными трансфертами понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету.

Основными формами межбюджетных трансфертов являются:

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации являются нецелевыми трансфертами и входят в состав собственных доходов бюджетов, т.е. могут расходоваться их получателями на финансирование любых бюджетных расходов. Как правило, дотации выделяются из фондов финансовой поддержки в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Пример: дотация муниципальным районам из Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), которая распределяется по установленной субъектом РФ формуле между муниципальными районами, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает заданного критерия и/или на подушевой основе.

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субвенции являются целевыми трансфертами и могут расходоваться только на финансирование установленных расходов. За нецелевое использование субвенций применяются санкции. Как правило, субвенции выделяются из фондов компенсаций при передаче полномочий с одного уровня власти на другой. Субвенции из фондов компенсаций не являются финансовой помощью бюджету другого уровня, так как выделяются на финансирование не собственных, а делегированных полномочий. Пример: субвенция бюджетам поселений из Регионального фонда компенсаций на предоставление адресных жилищных субсидий.

Кроме того, в федеральном законодательстве предусмотрен ряд случаев предоставления субвенций от одного уровня бюджетной системы другому без образования фондов компенсаций. Пример: «отрицательный трансферт» из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, субвенции из местных бюджетов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субсидия является целевым трансфертом, но, в отличие от субвенции, как правило, выделяется из одного уровня бюджетной системы на софинансирование собственных полномочий другого уровня, а не при передаче («делегировании») полномочий. В большинстве случаев субсидии выделяются из фондов софинансирования социальных расходов для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов региональных или местных бюджетов, а также из фондов муниципального развития на финансирование капитальных расходов. Пример: субсидия бюджетам муниципальных районов из Регионального фонда софинансирования социальных расходов на выполнение полномочия по организации дошкольного образования.

Бюджетные кредиты — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Предоставляются на срок не более 1 года на возмездной и возвратной основе и, как правило, направляются на финансирование кассовых разрывов, возникающих в процессе исполнения бюджета.

Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления — федеральным и региональным законодательством, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут предусматриваться другие формы межбюджетных трансфертов. В некоторых случаях на объем таких перечислений законодательством накладываются ограничения. Пример: предоставление местным бюджетам иных дотаций и субсидий из регионального бюджета (помимо дотаций из региональных фондов финансовой поддержки и субсидий из фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов) допускается в объеме не более 10% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам.

Основной учет всех межбюджетных трансфертов проходит по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюджетов или по разделу «Внутренние обороты» (для консолидированных отчетов).

Совокупность форм межбюджетных трансфертов внутри одного субъекта Российской Федерации можно представить в виде схемы, изображенной на рисунке 8.

Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из региональных бюджетов определены статьей 136 Бюджетного кодекса. Такие трансферты (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.

Рис. 8. Схема оказания финансовой поддержки из различных фондов в виде межбюджетных трансфертов

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из регионального бюджета орган, исполняющий региональный бюджет, вправе приостановить предоставление таких трансфертов за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций.

Порядок выделения трансфертов из регионального фонда финансовой поддержки поселений определен статьей 137 Бюджетного кодекса, в соответствии с которой этот фонд образуется в составе регионального бюджета в целях выравнивания исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения.

Порядок образования регионального фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него, в том числе порядок расчета и установления заменяющих дотации из этого фонда дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается региональным законом. Объем этого фонда утверждается законом о региональном бюджете на очередной финансовый год.

Право на получение дотаций из этого фонда имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения, за исключением только тех поселений, которые перечисляют «отрицательные» трансферты в региональный бюджет.

Размер дотации определяется для каждого поселения исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя.

общий объем распределяемых средств

Подушевая дотация = ------------------------------------------------------------.

численность всего населения

Пример: Регион состоит из 3 поселений, в которых проживает 100 человек (50, 30 и 20, соответственно). Объем фонда составляет 1000 руб. Подушевая дотация составит: 1000 руб./100 человек = 10 руб. на одного жителя, или 500 руб., 300 руб. и 200 руб., соответственно первому, второму и третьему поселениям.

При составлении и (или) утверждении регионального бюджета дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц. Такой дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) поселению из регионального фонда финансовой поддержки поселений к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации по территории соответствующего поселения. Изменение этих дополнительных нормативов в течение финансового года не допускается.

Средства, полученные поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации) из регионального фонда финансовой поддержки поселений, изъятию в региональный бюджет и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат. И наоборот, потери бюджета поселения в связи с получением средств по дополнительному нормативу ниже расчетной дотации компенсации из регионального бюджета и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам также не подлежат.

Законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального бюджета. Данным законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций на осуществление данных полномочий и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе порядок (методика) расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов соответствующими полномочиями, региональный фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям не образуется, а дотации, подлежащие перечислению в бюджеты поселений включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой. Субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям, направляются в районный фонд финансовой поддержки поселений.

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений между поселениями и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений утверждаются законом о региональном бюджете на очередной финансовый год.

В случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений распределение этих дотаций между поселениями соответствующего района и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

С учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 2006-2008 годы финансовая помощь местным бюджетам может заменяться нормативами отчислений от любых федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъектов Российской Федерации.

Кроме того, часть фонда финансовой поддержки поселений, подлежащая распределению между городскими и сельскими поселениями, может распределяться, не исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя, а с учетом расчетной бюджетной обеспеченности этих поселений.

Порядок формирования и выделения трансфертов из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определен статьей 138 Бюджетного кодекса. Этот фонд образуется в составе регионального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Порядок образования этого фонда и методика распределения дотаций из него, в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждаются региональным законом.

Объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверждается законом о региональном бюджете на очередной финансовый год.

Дотации из этого фонда предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены мест ным бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя.

Уровень бюджетной обеспеченности определяется соотношением индекса налогового потенциала поселения (в расчете на одного жителя) ИНП и индекса бюджетных расходов поселения в расчете на одного жителя ИБР.

Таким образом, бюджетная обеспеченность является индексом, который показывает, насколько соотношение доходных возможностей и расходных потребностей данного поселения выше или ниже среднего уровня по муниципальному району.

ИНП

БО = ------------- ,

ИБР

Средняя бюджетная обеспеченность равна 1. Чем выше индекс налогового потенциала, тем выше доходные возможности поселения и тем выше его бюджетная обеспеченность по сравнению со средней. Чем выше индекс бюджетных расходов, тем выше объективная потребность поселения в бюджетных расходах, тем относительно «дешевле» стоит каждый рубль налогового потенциала и, следовательно, тем ниже бюджетная обеспеченность поселения по отношению к средней.

На основе бюджетной обеспеченности устанавливается метод распределения дотации. Как правило, дотации распределяются меж­ду муниципальными образованиями, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает законодательно установ­ленного регионом или районом критерия выравнивания (например, среднего уровня бюджетной обеспеченности или уровня бюджет­ной обеспеченности, соответствующего средним расходным потреб­ностям).

На основе бюджетной обеспеченности устанавливается метод распределения дотации. Как правило, дотации распределяются меж­ду муниципальными образованиями, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает законодательно установ­ленного регионом или районом критерия выравнивания (например, среднего уровня бюджетной обеспеченности или уровня бюджет­ной обеспеченности, соответствующего средним расходным потреб­ностям).

Бюджетным кодексом установлено, что уровень расчетной бюд­жетной обеспеченности муниципального района (городского окру­га) с учетом дотаций из регионального фонда финансовой поддерж­ки муниципальных районов (городских округов) не может превы­шать такой уровень с учетом соответствующих дотаций иного муниципального района (городского округа), который до распреде­ления дотаций имел более высокий уровень. Другими словами, по­рядок следования муниципальных образований по уровню бюджет­ной обеспеченности после выравнивания должен остаться таким же, как и до выравнивания: более обеспеченное муниципальное обра­зование после выравнивания не может стать «беднее» соседнего му­ниципального образования.

В составе дотаций из этого фонда могут быть выделены дотации, отражающие отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муни­ципальных районов (городских округов). Особенности расчета та­ких дотаций определяются соответствующей методикой. Законом о региональном бюджете на очередной финансовый год и (или) при­нятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъекта Россий­ской Федерации могут быть установлены особенности перечисле­ния и использования таких дотаций.

Согласно статье 140 Бюджетного кодексарегиональный фонд ком­пенсаций образуется в составе регионального бюджета в целях фи­нансового обеспечения исполнения органами местного самоуправ­ления отдельных государственных полномочий за счет:

1) субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществ­ление органами местного самоуправления отдельных полно­мочий федеральных органов государственной власти;

2) собственных доходов и источников финансирования дефици­та регионального бюджета в объеме, необходимом для осуще­ствления органами местного самоуправления отдельных пол­номочий региональных органов государственной власти. Субвенции из этого фонда распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми региональным законом, между всеми муниципальными образова­ниями, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия; пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат). Использование при распределении таких суб­венций показателей, характеризующих собственные доходы мест­ных бюджетов, не допускается.

В части, касающейся распределения субвенций, предоставляе­мых из Федерального фонда компенсаций, такие методики должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов феде­ральных органов государственной власти.

В случае наделения отдельными государственными полномочи­ями органов местного самоуправления поселений региональным законом, органы местного самоуправления муниципальных райо­нов могут быть наделены полномочиями по расчету и предоставле­нию субвенций бюджетам поселений. Таким законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам му­ниципальных районов из регионального фонда компенсаций и по­рядок (методика) расчета органами местного самоуправления му­ниципальных районов субвенций из бюджетов муниципальных рай­онов бюджетам поселений на осуществление соответствующих государственных полномочий.

Распределение субвенций из регионального фонда компенсаций утверждается законом о региональном бюджете на очередной фи­нансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставле­нию субвенций бюджетам поселений распределение данных суб­венций между бюджетами поселений утверждается решением пред­ставительного органа муниципального района о бюджете муници­пального района на очередной финансовый год.

Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита регионального бюджета, расходуются в порядке, установленном исполнительными органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации.

Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Феде­рального фонда компенсаций, расходуются в порядке, установлен­ном Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 18 октября 2005 г. № 625).

Согласно этим правилам, субвенции из регионального фонда компенсаций предоставляются местным бюджетам для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образова­ний в связи с наделением федеральными законами органов местно­го самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, а также в случае наделения региональным законом органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями субъектов Российской Федерации, фи­нансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций.

Для финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федераль­ных органов исполнительной власти субвенции предоставляются за счет средств федерального бюджета, предусмотренных в составе Федерального фонда компенсаций на соответствующий год.

В соответствии с частью 2 статьи 139 Бюджетного кодекса в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого фи­нансирования приоритетных социально значимых расходов мест­ных бюджетов в составе регионального бюджета может быть обра­зованрегиональный фонд софинансирования социальных расходов. Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходо­вания субсидий из этого фонда устанавливаются региональными законами.

В целях создания дополнительных гарантий фактического фи­нансирования муниципальным образованием своей доли софинан­сирования по соответствующему приоритетному направлению субъектомРФ могут быть введены дополнительные условия предо­ставления средств из фонда, а именно:

1. утверждение решением о бюджете муниципального образова­ния на очередной финансовый год определенного объема рас­ходов местного бюджета на финансирование приоритетных на­правлений за счет собственных средств бюджета муниципаль­ного образования (за исключением субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов);

2. фактическое осуществление из местного бюджета в очередном финансовом году расходов на соответствующие приоритетные направления.

Необходимо отметить, что формирование региональных фонда муниципального развития и фонда софинансирования социальных расходов — это лишь право региональных органов государственной власти, которым они могут не воспользоваться.

Одним из таких инструментов дополнительной финансовой под­держки может бытьфонд реформирования муниципальных образований,основной задачей которого является стимулирование эффективно­го управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям.