Расходы городского бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов Российской Федерации на 2012 год

Глава 5.

Межбюджетные отношения

5.1. Сущность и содержание бюджетного федерализма

Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет прежде всего о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом клю­чевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюд­жетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территори­ального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономи­ческих условий жизни населения,

Федеративные принципы построения бюджетной системы направленынасочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объедине­ния для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении це­лостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном рас­пределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспече­нии целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федераци­ей и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: (а) наличием ие­рархии; (б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; (в) установленной автономией и регламентированным суверените­том каждого из уровней.

В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен за­фиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избира­ются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и де­централизованное принятие решений.

В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федера­тивного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровня­ми государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каж­дой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в об­ласти бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами пред­полагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множе­ства факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих коли­чественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демо­графическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной сис­темы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовле­творить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.

Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимо­сти ,и возможности упорядочения отношений между различными самостоятель­ными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих стра­нах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельно­го бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической: сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий пред­полагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоян­ной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и ре­гиональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно го­ворить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в об­ласти управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы мсжбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударствен­ные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам нрава, гарантированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями вла­сти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный ме­ханизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Иде­альная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уров­ней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собст­венным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Вероятно, из этой посылки исходили авторы трактовки понятия бюджетного федерализма, приведенного в Энциклопедическом словаре. Подбюджетным федерализмом они понимают «форму автономного функционирования бюдже­тов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформу­лированных и закрепленных законодательных нормах, положениях».

Очевидно, что приведенное определение отражает некую абстрактную идеаль­ную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномо­чий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закреп­ленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспредели­тельные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.

Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обес­печения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных ус­луг независимо от места проживания.

Идеалистически-утопические определения бюджетного федерализма можно встретить у многих авторов. Достаточно часто бюджетный федерализм рассмат­ривается как организация бюджетных отношений, которая позволяет в услови­ях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фис­кальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая орга­нично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федератив­ном государстве.

Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение ин­тересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, не­правомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полно­ценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сто­рон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уров­ней на всех стадиях бюджетного процесса». Действительно, система бюджетно­го устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в об­ласти финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления госу­дарством.

Подбюд­жетным федерализмом следует понимать форму бюджетного устройства в феде­ративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения цен­трализованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основ­ные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представите­лями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению опре­деленных услуг населению. Для государств с многонациональным составом на­селения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных на­циональностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие – от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересахвсего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разног уровня.

5.2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

Прицентрализованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюд­жетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере до­ходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных госу­дарствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позво­ляет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культур­ные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопостав­лению интересов субъектов федерации государству в целом.

Длякомбинированной модели бюджетного федерализма характерны сле­дующие моменты:

· использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

· повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

· значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответст­вия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его до­ходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределе­ние налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных тер­риторий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства.

Главным принципом организации системы государственного бюджетного ре­гулирования должна стать сбалансированность государственных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать программно-целевой подход.

Бюджетная политика России, определенная в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 г. и на период до 2001 г.; базировался на идее усиления централизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального центра. Такой подход для современных ус­ловий России представляется сомнительным. Подъем экономики регионов уже сегодня во многом предопределяется политикой местных властей. А это требу­ет, с одной стороны, расширения их самостоятельности, а с другой – повыше­ния ответственности, что трудно осуществить при усиливающейся централиза­ции бюджетных средств.

С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важных. и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны определенные принципы принятия решений в этой области.

Прежде всего, этопринцип стабильности, заключающийся в том, что регио­нальным бюджетам более, чем федеральным, необходимы стабильные источни­ки налоговых поступлений, так как возможности изыскания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на фе­деральном уровне. Налоги, поступления по которым зависят от многих факто­ров, в том числе от решений, принимаемых на уровне центрального правитель­ства, вряд ли целесообразно закреплять за регионами.

Следующий принцип –принцип мобильности. Практика показывает,что на­логоплательщики, чьи доходы выше по отношению к остальным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регионах, где более высокие ставки налогов.

Важными принципами для региональных и местных налогов являютсяпро­зрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступлений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложностей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков. Следует учитывать тот факт, что региональным, а тем бо­лее местным властям трудно отстаивать свои интересы в случае взимания на­логов на основе сложных расчетов. Административные возможности региональ­ных правительств значительно уступают возможностям федеральных властей.

И наконец, налоги на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использоваться в интересах всего насе­ления. Соответственно эти налоги должны поступать в федеральный бюджет.

В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. На сегодняшний день как такового экономического механизма стимулирова­ния регионов к увеличению собственных доходных источников для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмотрены лишь меры но защите инте­ресов федерального бюджета

Такая схема взаимоотношений не стимулирует реципиентов к поиску воз­можностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального цен­тра неубедительна.

Существующая система оказания финансовой помощи регионам носит сиюми­нутный характер, что обусловлено как объективными, так и субъективными при­чинами. Прежде всего необходимо иметь в виду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имеющиеся возможности и в этих условиях воз­растает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства оз­начают, что необходимо использовать какие-либо объективные критерии распреде­ления по регионам имеющихся средств. При этом важно сообща определиться с целевой направленностью данной помощи. В рамках Европейского союза накоплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен к российским условиям. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентиро­валась на выравнивание территориальных диспропорций в уровне социального развития.

Глава 6.

Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям