Центральные органы государственного управления

В настоящее время идет процесс реформирования структуры органов государственной власти.

Организационная структура центральных органов управления включает в себя, помимо правительственных органов, также отдельные структуры при Президенте. Частично управляющие функции в рамках своей компетенции и специализации могут выполнять законодательные и судебные органы. Например, контролирующая функция Государственной Думы за исполнением бюджета или регулирующая функция Арбитражного суда в процессе хозяйственных споров.

Рассмотрим последовательно группы организационных структур центральных органов, выделенных по объекту управления и выполняемым функциям (табл. 1-1.1).

В отдельную группу можно выделить министерства и ведомства, обеспечивающие функционирование государства как системы, но не оказывающие прямого управляющего воздействия на экономику. В первую очередь – это блок силовых министерств (Минобороны, Министерство внутренних дел, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности, а также Министерство по чрезвычайным ситуациям). Функции данных организационных структур обусловлены конституционными требованиями, а объект регулирования напрямую не связан с экономическими отношениями (за исключением труда военных строителей на гражданских объектах и заключенных в системе МВД). Эти отрасли имеют изначально бюджетную природу финансирования. Их функции стабильны, а механизм управления достаточно консервативен.

Во второй блок данной группы можно отнести организационные структуры, обеспечивающие процесс расширенного воспроизводства с точки зрения обеспечения качества трудовых ресурсов, а также органы социальной защиты. К ним можно отнести Минобразования РФ, Минкультуры РФ, Госкомспорт, Министер­ство труда и социального развития РФ, Министерство здравоохранения и т. д. В этот же блок включены Российская академия наук, Российское космическое агентство и др.

Следует выделить также министерства и ведомства, отвечающие за реализацию конституционных прав в средствах массовой информации. К ним относятся Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ, Агентство ИТАР-ТАСС.

Таблица 1-1.1. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти

В отдельный блок входят Министерство иностранных дел и различные государственные ведомства, связанные с регулированием национальных отношений. В эту группу могут быть включены еще ряд организационных ведомств, выполняющих общесистемные требования, а также обеспечивающих задачи стратегического развития, реализация которых традиционно является функцией государства. К ним можно отнести Росархив, Госкомстат и ряд других.

Все остальные центральные органы должны выполнять в системе управления народным хозяйством функции, обусловленные особенностями стоящих перед ними задач. Здесь можно выделить три основные группы.

В первую группу входят центральные органы, объектом управления которых является все народное хозяйство и имеющие многофункциональные задачи. В первый блок данной группы войдет само Правительство (включая Аппарат Правительства), Министерство экономического развития и торговли России, Центральный банк и Министерство финансов РФ. Отличительной особенностью данного блока является наличие таких управляющих функций, как выработка стратегии развития и координация деятельности всех центральных органов с целью реализации этой стратегии. На период проведения реформ в этот блок могут входить и другие структуры, разрабатывающие стратегию реформирования.

В условиях ориентации на систему правового регулирования и рыночные методы особое место в механизме управления должно занимать Министерство финансов России. Перед этим органом стоит несколько задач, обусловленных конституционными требованиями. Первая задача – разработка государственного бюджета и обеспечение его исполнения. Второе направление, обусловленное конституционными требованиями, заключается в проведении (совместно с ЦБ и Минэкономразвития РФ) единой кредитной и финансовой политики.

Крайне важна нормативно-методическая и экспертная функция данного органа. Минфин РФ наделен законодательной функцией в своей области. Процесс контроля решений Министерства финансов частично осуществляют органы налоговой инспекции. За Минфином РФ закреплена и функция обслуживания внешнего долга.

Во второй блок отнесем центральные органы, за которыми закреплено управление той или иной сферой экономики. В данную группу может быть отнесен Государственный комитет по информационной политике. Эта организация призвана разрабатывать стратегию развития и совершенствования единого информационного поля России, рационального использования информационных ресурсов, сюда же отнесем Государственный комитет по промышленной политике и Миннауки РФ.

Наличие двухсекторной экономики и проведение приватизации потребовало создания органов (Министерство имущественных отношения РФ), обеспечивающих данные функции. Эти органы обеспечивают конституционное требование об управлении государственной собственностью.

В этот же блок центральных органов, обеспечивающих управление, может быть включено Министерство труда и социального развития РФ. В функции этого органа входит рациональное использование трудовых ресурсов, регулирование про­цесса миграции. Сюда же можно отнести и Министерство природных ресурсов РФ, в задачи которого входит обеспечение рационального природопользования и сохранения ресурсов. Данное министерство призвано разрабатывать экономические механизмы, делающие «невыгодным» нарушение экологических правил.

Одной из важнейших задач государства в период развития рыночных отношений является создание рыночной среды. Для решения этой задачи и было создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Конституционной основой антимонопольной политики является статья 34, которая гласит, что не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Все рассмотренные во втором блоке организационные структуры в рамках своих направлений и полномочий осуществляют также управляющие функции, а именно: выработка стратегии, законодательная, нормативно-методическая, координационная, контрольная.

Во вторую группу могут быть выделены центральные органы, обеспечивающие специфические функции в системе управления. В первый блок данной группы могут быть включены следующие, структуры:

Госкомстат России – обеспечивает информационную функцию управления;

Минюст России – выполняет функции соблюдения единых нормативных правил и требований, обеспечивает систему регистрации;

Арбитражный суд – призван выполнять регулирующую функцию;

Система Советов по тому или иному вопросу политики – выполняет экспертно-консультативные функции. Например, Совет по промышленной политике и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации;

Министерство по налогам и сборам – важнейший контролирующий и исполнительный орган, обеспечивающий функцию наполнения бюджета и соблюдения законодательных нормативов;

Государственный таможенный комитет РФ – обеспечивает контрольные функции за выполнением государственной импортно-экспортной политики;

Система государственных комитетов – в т.ч. при Президенте, обеспечивающая контроль за соблюдением законов по важнейшим направлениям (техническим, лицензионным, санитарным и др.). К ним относятся Госстандарт России, Госатомнадзор России, Гостехнадзор, Госкомсанэпидемнадзор и т. д.

В этот же блок могут быть отнесены такие центральные органы, как, например, координационные комитеты и советы, различного ряда агентства (Российское агентство интеллектуальной собственности при Президенте).

Во второй блок данной группы отнесены центральные органы отраслевого управления. К ним относятся отраслевые министерства и комитеты: МПС РФ, Минтранспорта РФ, Минсвязи РФ, Минэнерго РФ, Минпромнауки РФ, Госстрой России, Минатом России и т. д.

Задачи отраслевых структур: разработка федеральной программы развития отрасли, проведение анализа отраслевого развития, решения задач научно-технического прогресса, разработка отраслевых методов экономического регулирования, отработка отраслевого хозяйственного механизма, координация технологических связей, вопросы лицензирования, соблюдение технологических требований, помощь в сертификации продукции и ряд других. В соответствии со своими программами отраслевые структуры должны осуществлять политику в области инвестиций и капитального строительства, координировать связь с регионами, осуществлять законодательное и нормативно-правовое обеспечение, выступать с законодательной инициативой.

Необходимо отметить, что в сферу управления отраслевых министерств наряду с государственными предприятиями входят структуры, имеющие другие формы собственности. Взаимодействие отраслевых структур управления с негосударственными предприятиями (или смешанными) осуществляется на договорной основе.

Отраслевые структуры, исходя из закрепленных за ними задач, должны выполнять большую часть управляющих функций. Например, для осуществления контрольных функций в состав большинства министерств входят организационные структуры, осуществляющие надзор за соблюдением тех или иных нормативно-законодательных требований.

Формы организации отраслевых структур управления самые разнообразные. Это могут быть министерства с разветвленной структурой управления, отвечающие как за выпуск оборудования, так и за его эксплуатацию и находящиеся полностью на бюджетном финансировании (Минэнерго России), а могут быть акционерные компании со 100%-ной государственной собственностью, например, АО «Рослегпром» и «Росконтракт» и т. д. Здесь необходимо отметить, что отраслевые структуры в большинстве случаев выступают одними из учредителей акционерных обществ, которые являются средним звеном управления.

Помимо рассмотренных выше центральных органов управления, к высшему звену управления относятся региональные структуры управления: Федеральные округа, Советы Министров Республик в составе Российской Федерации, администрации краев, администрации областей, администрации автономных образований.

Период либерализации экономики, внедрение принципов правового регулирования требовали определенной децентрализации управления и смещения центра его тяжести на места. Формально регионам были переданы все большие полномочия по управлению экономикой, которые раньше закреплялись за Центром. Вопрос взаимодействия Федерации и ее субъектов в настоящее время является одним из самых неустоявшихся, что во многом связано с разделом собственности. Особо большая нагрузка на регионы ложится в связи с решением задач социальной и экологической политики. В связи с неотработанным механизмом федеративных отношений в настоящее время экономическая, социальная и экологическая политика на местах осуществляется вне региональной связи с экономической политикой Правительства. Фактически региональные органы управления осуществляют все функции управления вне связи с задачами, решаемыми федеральными структурами. Однако возможности реализации регионами своих задач и управляющих функций ограничены действующей бюджетной, налоговой и кредитно-финансовой системами. В настоящее время проблема приведения бюджетно-финансовой сферы в соответствие с отношениями, реально складывающимися как в сфере взаимодействия Федерации и ее субъектов, так и в сфере межрегиональных взаимодействий, является одной из наиболее острых в системе государственного управления.

С этой целью сформированы семь Федеральных округов, укрепляющих вертикаль власти и обеспечивающих контроль за использованием ресурсов.