Б) Модели муниципального хозяйства

Л.А.Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства[19]:

· муниципализация;

· муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели;

· муниципально-концессионная;

· концессия.

Эти модели различаются по степени вмешательства органа МСУ в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда МСУ становится по существу собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда МСУ на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием.

Особенности использования механизма передачи предприятий в делегированное управление (концессию): В концессию передается предприятие как имущественный комплекс. Концессионер занимается и производством, и продажей услуг. С целью привлечения инвесторов город принимает участие в финансировании капитальных вложений.

Преимущества:

1.Возможность проведения конкурса на право финансирования реконструкции и управления предприятием, что позволяет выбрать концессионера, предлагающего более низкие цены за свои услуги.

2. Ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов (Уменьшаются бюджетные расходы).

3. Создание предпосылок для формирования конкурентной среды в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

Схема передачи муниципального предприятия в концессию[20]

Рис.1 Схема передачи муниципального имущества в концессию

4. Приток денежных средств в муниципальное образование. Концессионер затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.

5. Строительство или реконструкция объектов коммунального назначения создает дополнительное количество рабочих мест в городе.

6. В делегированное управление могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов.

7. После истечения срока договоров в собственность муниципального образования переходит самое современное оборудование.

Недостатки. Необходимость организации конкурса администрацией, что осложняется тем, что в настоящее время существует ограниченный круг потенциальных конкурсантов из-за высокого уровня монополизации производства в области коммунальных услуг.

В мировой практике, как правило, используют одну из трёх моделей МХ:

- коммунальная;

- муниципально – рентная;

- коммунально - рентная

Коммунальная модель МХ характеризуется тем, что основная тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования. Основной ресурс – налоги с населения. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А.Велихова).

Органы МСУ осуществляют как накопление, так и расходование ресурсов. Недостаток ресурсов может восполняться государством.

Коммунально - рентная модель МХ предусматривает участие органов МСУ как в использовании ресурсов территории, так и в ее развитии. Кроме того, органам МСУ предоставлены ограниченные права в кредитной сфере и право ресурсной ренты (рента - доход собственника ограниченного ресурса, например, муниципальных земель). Налогообложение населения дополняется налогообложением производителей товаров и услуг. Органы МСУ могут облагать налогами (например, в виде ресурсной ренты) хозяйствующие субъекты.

Муниципально - рентная модель МХ - основную тяжесть затрат по обслуживанию местного населения и решению вопросов местного значения несут органы МСУ, являющиеся полноценными хозяйствующими субъектами на своей территории. Эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А.Велихова.

Для справки: Основные черты коммунальной модели следующие. Это в значительной степени та система, которая у нас существовала в советское время и продолжает сейчас в большинстве случаев существовать. В основе ее лежит признание того факта, что основные услуги оказываются предприятием, основанном на муниципальной собственности.Монополизм этого предприятия преодолевается за счет достаточно жесткого вмешательства в дела предприятия и государственного регулирования через администрирование, через тарифную политику и через отношения собственников этих предприятий. И третья черта - это коммунальная система, которая централизована.
Муниципально-рентная модель. Услуги оказываются, в основном, частными структурами, транспортная сеть находится в муниципальной собственности, муниципалитет осуществляет регулирование в основном посредством транспортной сети, собственником которой является, и тарифной политики. Понятно, что тарифная политика осуществляется не только муниципалитетами, но и органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами. И следующее - это производство централизовано, реализация услуг децентрализована. То есть притом, что сети находятся в муниципальной собственности, обслуживание этих сетей и предоставление этих услуг может быть достаточно легко децентрализовано.
И следующаячисто муниципальная модель, которая создана в большей степени в Западной Европе, в Соединенных Штатах. Это когда услуги оказываются полностью частными предприятиями. Муниципалитет осуществляет контроль за качеством предоставляемых услуг, в том числе при помощи муниципального заказа и система оказания услуг полностью децентрализована.
Мы на сегодняшний день в принципе находимся на стадии, когда выбираем оптимальную модель с целью устранения недостатков, которые мы в начале называли. Основной недостаток - это низкое качество оказываемых услуг и состояние сетей. И то, и другое может быть реализовано только при наличии инвесторов.
http://www.au.paucfo.ru/journal/5_12/5_12art5.shtml

В настоящее время наиболее эффективным способом взаимодействия органов МСУ с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, признаётся муниципальный заказ. Целями использования данного инструмента являются обеспечение эффективного расходования средств городского бюджета и поддержка производства товаров, работ и услуг местными предприятиями, учреждениями, организациями. Основными принципами формирования, размещения и исполнения заказа являются:

1. Поддержка конкурентоспособных производств (заказ размещается по итогам конкурса):

2. Создание благоприятных условий для их развития в городе;

3. Обеспечение приоритетности местных производителей (путем предоставления льгот и квот).

Факторы, влияющие на выбор модели МХ:

1. Объем компетенции органов МСУ, определяемый законодательством;

2. Наличие и характер ресурсов территории;

3. Наличие квалифицированных кадров в органах МСУ;

4. Налогоспособность населения.

Ресурсы МО -совокупность всех возможностей территории МО, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов МСУ данного МО.

Различают материальные и нематериальные ресурсы. К материальным ресурсам относятся:

* природные ресурсы (земля, ее недра, водные объекты, леса и пр.);

* производственные ресурсы (предприятия, иные производственные мощности);

* финансовые ресурсы (бюджет, внебюджетные источники финансов);

* организационные ресурсы (оргтехника, оргструктура и пр.);

* кадровые ресурсы (квалифицированные служащие, инфраструктура подготовки и переподготовки кадров и пр.);

* иные материальные ресурсы.

Развитие территории, ее инвестиционная привлекательность во многом определяется наличием или отсутствием материальных ресурсов.

К нематериальным ресурсам относятся прежде всего:

* правовые ресурсы (объем полномочий, определенный законом);

* интеллектуальные ресурсы;

* иные нематериальные ресурсы.

Для справки: Проблема донесения товаров и услуг населению приобретает в настоящее время особую остроту и ее решение - это прямая обязанность органов МСУ данного МО. Система муниципального обслуживания по Э.С.Савасу7 . Выделяются 4 типа товаров и услуг:

* частные - они характеризуются индивидуальным потреблением, а также тем, что потребителю легко отказать в доступе к таким товарам (пример: пища, одежда, личный автомобиль);

* общедоступные - они характеризуются индивидуальным потреблением и тем, что потребителю трудно отказать в доступе к ним (пример: воздух, река, озеро);

* совместно оплачиваемые - они характеризуются совместным потреблением и тем, что в них легко отказать (пример: кабельное ТВ, телефон, водопровод, библиотека);

* коллективные - они характеризуются совместным потреблением и тем, что в них трудно отказать (пример: маяк, телевещание, оборона).

Основных участников процесса донесения товаров и услуг принято разделять на:

* потребителя - непосредственно потребляет или получает товар или услугу;

* производителя - фактически и непосредственно выполняет работу или обеспечивает доставку товара или услуги потребителю;

* распорядителя (организатора), обеспечивающего товар или услугу - назначает производителя потребителю и наоборот, выбирает производителя, который будет обслуживать потребителя.

Потребитель, производитель и распорядитель связаны между собой определенными отношениями: назначением услуги, ее доставкой и ее оплатой. Принято выделять 10 типов (механизмов) донесения товаров и услуг:

1. Муниципальная услуга. МО выступает как производитель и как распорядитель услуги. Доставка услуги (со взиманием платы или без таковой осуществляется органом МСУ, использующим своих служащих (пример: вся деятельность муниципальных предприятий).

2. Продажа услуг органами МСУ. Физическое или юридическое лицо (частная компания) являются распорядителями, а МО – производителем (пример: покупка прав за пользование природными ресурсами, оплата милицейских услуг на частном предприятии).

3. Межмуниципальное соглашение. Одно МО – производитель, другое – распорядитель (пример: покупка одним МО школьных или пожарных услуг у соседнего МО).

4. Контракт. Органы МСУ заключают соглашения (контракт) с частными фирмами и некоммерческими организациями на доставку товаров и услуг. В таком механизме частник – производитель, МО – распорядитель, который платит производителю. Муниципальный заказ является примером контракта.

5. Привилегия. В услуге, основанной на привилегии МО – распорядитель, частная фирма – производитель, но за услугу платит потребитель (примеры: такси, телефон, автобусные перевозки).

6. Дотация. Частная фирма – производитель, МО и потребитель – сораспорядители (они выбирают определенных производителей, а потребитель выбирает наиболее подходящего производителя). Обычно и МО, и потребитель платят производителю (примеры: учреждения культуры, дешевое жилье).

7. Гарантии. Частник – производитель, МО платит производителю, при этом потребитель субсидируется. Система гарантий альтернативна системе дотаций (примеры: продуктовые талоны, жилищные ваучеры, система перевозок).

8. Рынок. Потребитель сам организует процесс обеспечения и выбирает производителя – частника.

9. Добровольные услуги. Распорядителем и производителем является добровольная ассоциация.

10. Самообслуживание.

Три последних механизма (8,9,10) никакого отношения к муниципальному хозяйству не имеют. На практике используются также смешанные и частичные механизмы донесения услуг населению.

Механизм донесения услуги тем эффективнее, чем более он обеспечивает конкуренцию и право выбора потребителям. Какой из механизмов лучше, зависит от особенностей МО. Приведенные здесь сравнительные характеристики различных механизмов позволяют органу МСУ сделать выбор в пользу какого-либо из них.

Из таблицы следует, например, что механизмы контракта, рынка или гарантии могут успешно работать только там, где имеется много производителей, из которых можно выбирать.

Независимо от модели муниципального хозяйства в МО в той или иной мере используются все механизмы донесения товаров и услуг. При муниципально-рентной модели основным механизмом является муниципальная услуга, а при коммунальной модели наибольшую роль приобретает контракт.

Таблица 2. Характеристика различных механизмов донесения товаров и услуг.

* возможность формулировать точные требования-параметры на услугу, давать ей количественную оценку.

** главный критерий - насколько данный механизм допускает конкуренцию, есть ли у потребителя выбор

*** производственная единица должна быть соразмерна потребительской единице

****«ни один механизм не обладает монополией на добродетель или плутовство» за исключением самообслуживания.

Приведем, в заключение, таблицу, в которой рассматривается, как тот или иной механизм работает при решении вопросов местного значения - при донесении соответствующей услуги населению МО.

Таблица 3. Донесение услуг населению.

Таблица 3 (продолжение).