Современные требования к моральному облику служащих государственных и муниципальных органов власти

Как отмечалось выше, все большее число специалистов во многих странах приходит к убеждению, что современный административный процесс нельзя выстроить только на принципах рациональной бюрократии. Это особенно важно иметь в виду, когда речь идет о сфере государственного и муниципального управления, где ориентация лишь на технократические, формально-правовые и рационально-прагматические подходы не только недостаточна, но и часто недопустима. Государственное и муниципальное управление, как и политика, должны оцениваться с точки зрения морали уже потому, что имеют дело с людьми, их интересами, необходимостью их справедливого выражения и разрешения. С этой позиции то, что вполне допустимо в правовом и организационно-административном плане, не всегда может означать то, что это также приемлемо и справедливо для конкретного человека.

Сегодня считается общепризнанным, что государственное и муниципальное управление является своеобразной формой гражданского воспитания. От того, кто находится на государственной и муниципальной службе, каковы нравственные ориентиры чиновников, их моральный облик, во многом зависит и состояние общества. Исходя из этого во многих странах принимаются усилия по формированию у государственных и муниципальных чиновников таких качеств, как ответственность перед законом, честность, личная нравственность, стремление к совершенству в работе, самодисциплина, уважительное отношение к гражданам. Главное, что всегда требуется от служащего – быть ориентированным на общественные интересы и ценности.

Не секрет, что именно нравственность государственных и муниципальных служащих во многом определяет авторитет и прочность государственной и муниципальной власти. И именно она, как считают специалисты, выражает степень осознания государственным и муниципальным служащим ответственности перед обществом за свои действия и принимаемые решения. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в оценках поведения государственных и муниципальных служащих населением преобладают нравственные критерии и характеристики. Следует согласиться с теми исследователями, кто считает, что значение нравственного фактора в оценке государственных и муниципальных служащих будет возрастать.

Значимость нравственно-этических характеристик государственной и муниципальной службы особенно велика для общественного и государственного развития России. В условиях несовершенства системы социального управления, господства правового нигилизма в различных слоях общества и неподготовленности значительной части управленческих кадров к работе в демократических условиях только прочные нравственные ориентиры и личная ответственность, равно как и связанное с ними добросовестное служение могут сегодня стать, по мнению большинства ученых и специалистов, надежным регулятором действий и поведения работников аппарата государственной и муниципальной власти. Особенное значение с точки зрения воспитательного воздействия государственной и муниципальной службы на общество имеют такие ценности в государственном и муниципальном управлении, как единство слова и дела, демократизм управления, гласность и открытость в деятельности институтов власти, а также их гарантии.

В то же время, как мы уже отмечали в предыдущих параграфах, факты свидетельствуют, что в сфере нравственности в нашем обществе далеко не все благополучно, поведение чиновников и депутатов оставляет желать лучшего. С одной стороны, данные опросов населения указывают на довольно высокий социальный статус государственных служащих. Значительная часть наших граждан выражает желание, чтобы их дети и внуки выбрали для себя работу в каком-либо органе государственного управления. Точно также вполне достойно и убедительно выглядят приоритеты служащих в отношении выбора своего жизненного пути и своей профессиональной деятельности. К ним служащие относят прежде всего творческий характер управленческого труда, стремление к высокому профессионализму и компетентному решению служебных задач, защиту прав и свобод граждан, поддержку малоимущих и обездоленных. С другой стороны, специалисты обращают внимание на тот факт, что такие ценности, как честность, порядочность, патриотизм оказываются в этом ряду лишь на шестом-седьмом месте, что не может не настораживать.

Как общественно полезная работа, обеспечивающая продуктивную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, государственная и муниципальная служба в России, как и во многих других странах, регулируется на уровне закона. В целом ряде законодательных документов (таких, как федеральные законы "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации", "О противодействии коррупции", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указы Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей"; "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" и др.) нашли отражение нормы о моральной ответственности государственных и муниципальных служащих, были регламентированы правила поведения представителей государственной и муниципальной власти.

Однако в реальной практике государственно-управленческих отношений многое зависит, как мы уже отмечали, от нравственных качеств самих государственных и муниципальных служащих, их морально-психологических установок. Более того, чаще всего не внешний контроль, а внутренняя мотивация, личная совесть, высокий моральный облик государственного и муниципального служащего и общественное мнение оказываются лучшей гарантией против злоупотребления властью и иных служебно-этических нарушений. Именно они являются ведущим стимулом в моральном выборе служащего между личными интересами и интересами общества, между служением делу и служением начальству. При этом опыт показывает, что чем выше квалификация и статус должностного лица, тем более самостоятельным становится процесс принятия им решений, требующих творческого подхода и личной инициативы.

В одном из реферативных сборников "Государственная служба. Вопросы этики. Зарубежный опыт", издававшихся РАГС, были приведены пять основных нормативных уровней морали государственных должностных лиц, которые излагались в одной из книг, подготовленной Международной ассоциацией муниципальных администраторов. Суть их сводится к следующему:

• государственный служащий должен обладать честностью и неукоснительно следовать закону;

• уметь находить правильный подход к разрешению конфликтных ситуаций;

• ориентироваться на честное выполнение служебных обязанностей и процедурных норм учреждения;

• быть достаточно компетентным в определении государственной и муниципальной политики;

• уметь достигать компромиссов и не допускать социального игнорирования.

В литературе по административной этике сформулирован определенный комплекс нравственных требований, составляющих структуру административной морали государственных и муниципальных служащих. К ним, в частности, относятся:

• нравственные ценности как совокупность моральных принципов, норм, убеждений, мотивирующих деятельность государственной службы как социального института и составляющих основу ценностной структуры каждого государственного служащего (основными из них являются: социальная справедливость, гуманизм, профессионализм, исполнительность, свобода, патриотизм, интернационализм);

• личностные добродетели служащих, их нравственные чувства и привычки (честность, скромность, дисциплинированность, уважительность, сострадание, профессиональная гордость, чувство собственного достоинства), выражающие отношение служащих к себе, своему месту в обществе, на службе, в среде ближайшего окружения;

• оценочные понятия (добро, справедливость, неподкупность, порядочность, честь, долг), являющиеся исходной базой нравственных основ управленческой деятельности и позволяющие гармонично сочетать личные, корпоративные и государственные интересы;

• основополагающие принципы и нормы поведения на службе и в обществе (высококачественное выполнение служебного долга, лояльность к власти, патриотизм), формирующие мотивацию мыслей и действий служащего, его моральную позицию, нравственное кредо.

Наиболее важными из перечисленных качеств работников государственного аппарата, безусловно, являются доброжелательность, чуткость и отзывчивость к людям. Государственный и муниципальный служащий никогда не должен забывать, что его главная задача и предназначение – служить людям, заботиться об их благе. Со способностью быть внимательным к людям непосредственно связана такая норма, как корректность в обращении, которая, в свою очередь, является выражением таких важных личностных свойств, как самообладание, уравновешенность, выдержка. Как показывает практика управленческих отношений, в самых различных ситуациях корректность в общении, вежливость и уважительное отношение к человеку не только помогают достижению лучшего взаимопонимания и лучшего контакта с людьми, но и сокращают отчуждение человека от власти, усиливают доверие людей к ней. Социологические опросы показывают, что люди выше всего ставят такие качества государственного служащего, как четкость в работе, оперативность в принятии решений, строгость и простоту в обращении.

Точно так же значение таких качеств государственного и муниципального служащего, как честность и правдивость во взаимоотношениях с людьми, коллегами и подчиненными объясняется не только тем, что служащий должен проявлять заботу о своей личной репутации. Государственный и муниципальный служащий должен помнить, что любое его неправдивое слово, невыполненное обещание, равно как и любая сделка с совестью наносят непоправимый ущерб авторитету государства и государственной власти в целом.

Особое значение административная этика придает скромности государственного и муниципального служащего как его важнейшему личностному качеству, которое по своей сути не только противоположно, но и исключает такие негативные явления, как высокомерие, самодовольство, зазнайство, чванство и честолюбие. В своем истинном значении скромность означает способность человека к объективной оценке своих достоинств и прав, терпимому отношению к недостаткам других людей, а также готовность добровольно подчиниться требованиям общей дисциплины. И наоборот, излишняя самоуверенность, а тем более пренебрежительное и высокомерное отношение к людям, их знаниям и опыту, стремление приобрести не столько общественное признание, сколько высокую должность, почести и награды недопустимы на государственной и муниципальной службе, способны нанести лишь вред престижу государственного и муниципального служащего.

Мотивация этического поведения и способы повышения нравственного уровня государственных и муниципальных служащих

Сегодня повышению этического уровня государственных и муниципальных служащих повсеместно придается центральное значение. С целью создания целостной системы административной этики первостепенное внимание уделяется, во-первых, определению основ и принципов этики государственной и муниципальной службы; во-вторых, закреплению моральных стандартов и норм поведения в этических кодексах государственной и муниципальной службы; в-третьих, созданию системы поддержки их реализации (в том числе и прежде всего с помощью социально-психологических методов воздействия на работников государственного аппарата).

Отметим, что в большинстве западных стран административная этика в значительной мере развивалась под влиянием тех процессов, которые происходили в сфере морали в частном секторе, непосредственно связанном с предоставлением услуг широким слоям населения. Именно методы менеджмента, практика частного сектора как сферы оказания качественных услуг стали использоваться во многих странах в качестве модели государственного и муниципального управления.

Начиная с 1980-х гг., во многих западных странах в литературе по менеджменту произошел существенный сдвиг от идеализации рационального подхода к управлению к формам морально-символического характера. Ученые и практики управления обратили внимание на необходимость переориентировки с совершенствования организационных структур в условиях меняющегося мира на усиление этической (корпоративной) культуры организации как средства совершенствования организационной культуры, основанной на неформальных ценностях и нормах, вокруг которых организация может сплотиться.

С точки зрения сторонников такого подхода, культура, понимаемая в этическом ключе как система основополагающих разделяемых всеми ценностей, принципов и ритуалов может выполнять ряд ключевых функций в организации:

• этическая культура воспитывает у членов организации более осознанное ощущение причастности к ее деятельности;

• она играет немалую роль в развитии чувства связи с общностью, более широкой, чем индивидуальная культура;

• этическая культура обеспечивает стабильность организации как системы взаимосвязанных частей;

• этическая культура создает ключевые ориентиры поведения и этим ставит индивидуумов в определенные отношения с целым.

Опыт показывает, что там, где сильно влияние этической культуры, всегда достаточно высок уровень интегрированности организации, выше уровень отдачи одного из наиболее важных факторов любой организации – человеческого фактора.

Английский специалист по управлению, профессор Стерлингского университета Сэм Блэк привел пример одного английского издания о нравственном руководстве (с характерным подзаголовком "Чтобы выиграть, совсем не обязательно жульничать"), в котором были сформулированы пять взаимозависимых и взаимосвязанных между собой принципов "моральной силы" организации. По мнению ученого, они имеют принципиальное значение и для оценки нравственно-этической стороны деятельности государственных и муниципальных учреждений, государственной и муниципальной службы в целом (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Принципы "моральной силы" организации

Рассмотрим пять принципов моральной силы организации.

1. Цель. Основную цель нашей организации сообщает руководство. Наша организация руководствуется этическими ценностями, надеждами на улучшение и представлением о перспективе, которые помогают нам определить, какое поведение является приемлемым, а какое – неприемлемым.

2. Гордость. Мы испытываем чувства самоуважения и гордости за нашу организацию. Мы понимаем, что, испытывая чувство гордости, мы способны не поддаться искушению совершить аморальный поступок.

3. Терпеливость. Мы считаем, что соблюдение наших этических ценностей в конечном счете приведет нас к успеху. Они включают и необходимость правильного соотношения между стремлением добиться результатов и небезразличным отношением к тому, каким путем мы добьемся этих результатов.

4. Стойкость. Мы взяли на себя обязательство жить по своим этическим принципам. Мы связаны своими обязательствами. Мы будем следить за тем, чтобы наши действия соответствовали нашей цели.

5. Перспектива. Наши руководители и служащие позволяют себе остановиться и задуматься, оценить, на каком этапе мы находимся, к чему мы стремимся, и определить, каким способом мы этого добьемся.

Большинство специалистов считают, что в основе морали, равно как и профессиональной этики лежит забота о благе народа, об "общественных интересах". Сэм Блэк привел весьма удачное высказывание американского исследователя У. Липпмана о том, что люди, если бы они рационально мыслили, бескорыстно и великодушно поступали, сами на первое место поставили бы общественные интересы.

В указанном издании о нравственном руководстве приведены "контрольные" вопросы, определяющие этичность поступка.

1. Законно ли это? Не нарушаю ли я гражданские права или политику своей организации?

2. Достаточно ли это взвешено? Справедливо ли это в отношении всех заинтересованных лиц, как на ближайшее время, так и в длительной перспективе? Будет ли это способствовать взаимовыгодным и доверительным отношениям?

3. Как я буду выглядеть в собственных глазах после этого? Не будет ли мне неудобно, если газеты опубликуют принятое мной решение?

Хотя проблема формирования профессиональной морали государственных и муниципальных служащих и раньше привлекала внимание ученых и практиков управления, решительный перелом в этом вопросе произошел, по мнению исследователей, только к 1960–1970 гг. Именно тогда в связи с потрясшими многие западные страны скандалами и разоблачениями высших чиновников и представителей деловых кругов, замешанных в противозаконных действиях и коррупции, правительства многих стран вынуждены были обратить на эти проблемы особое внимание. В США было создано специальное Управление по государственной этике, а в 1989 г. в Вашингтоне была проведена первая общенациональная конференция на тему "Этика в правительстве", собравшая более 700 участников.

Одним из основных направлений в работе по повышению этического уровня государственного аппарата и его работников в большинстве стран считается обучение персонала государственных органов этическим стандартам, нормам и принципам административной этики, что повышает их восприимчивость к этическим проблемам, которые могут перед ними возникнуть. Так, среди основных задач, возложенных на созданное в США Управление по государственной этике, выделяются:

• выявление и изучение правил и инструкций, способных вызвать конфликты интересов и финансовые злоупотребления, выработка рекомендаций по их устранению;

• отслеживание финансовых нарушений среди политических чиновников, выявление нарушений законов и разработка мер по их предотвращению;

• обучение государственных служащих этическим стандартам и нормам, существующим в органах исполнительной власти и др.

В Управление по государственной этике входит Отдел обучения, непосредственно занимающийся вопросами этического обучения государственных служащих на федеральном уровне и отвечающий за качество обучающих программ по административной этике и подготовку соответствующих учебных материалов. Согласно общему правилу каждый поступающий на государственную службу обязан посетить ориентационное занятие, а все государственные служащие на федеральном уровне обязаны раз в год участвовать в одночасовом семинаре по административной этике.

Большая работа по этическому обучению служащих проводится на уровне штатов, а также на уровне местных органов власти. В штатах эта работа проводится комиссиями по этике, в местных органах власти этическое обучение осуществляется под руководством Международной ассоциации городского управления. В процессе обучения служащие знакомятся с законодательством по этике в системе государственного управления, учатся использовать законы и официальные процедуры для разрешения возникающих этических коллизий, участвуют в обсуждении таких важных с точки зрения административной этики вопросов, как лоббизм и лоббистская деятельность, финансирование избирательных кампаний, подарки и гонорары, получаемые государственными служащими, сотрудничество государственного и частного секторов.

Как свидетельствуют приводимые исследователями данные, большинство из аккредитованных в США учебных программ по государственному управлению включают курсы по административной этике. При этом согласно стандартам Национальной ассоциации школ государственного управления эти программы нацелены прежде всего на социализацию слушателей с точки зрения восприятия ими государственной службы как института, выражающего общественные интересы, осознания социальной ответственности и обязательств, возлагаемых на служащих государственного аппарата, понимания и необходимости учета этических аспектов при принятии решений.

Вместе с тем, как показали проводимые в ряде стран опросы государственных и муниципальных служащих, наибольшее значение государственные служащие придают гласности и воспитанию личным примером. По их мнению, очень важно, чтобы руководство само показывало образец нравственного поведения, на собственном примере демонстрируя работникам организации, что от них ожидают. При этом особую роль респонденты отводят признанию заслуг. Необходимо, чтобы заслуги отмечались, признавались и соответственно вознаграждались. Желательно, чтобы в государственных учреждениях торжественно награждались или как-то по-особому отмечались те, кто продемонстрировал отличное качество работы и ответственное отношение к делу. По общему мнению, это имеет воспитательное значение. И наоборот, если в обычной для государственных учреждений обстановке секретности и закрытости не предавать гласности положительные примеры, то точно так же будут замалчиваться и случаи нарушения этики.

Одним из важных направлений повышения этического уровня аппарата государственной и муниципальной власти и его работников, по мнению специалистов, может стать проведение моральной диагностики служащих при их приеме на работу, как это делается, например, во многих частных компаниях, придающих первостепенное значение приобщению новых работников к ценностям организации. Цель такой диагностики – изучение работника для выявления уровня его моральной воспитанности, нравственной культуры. В процессе моральной диагностики фиксируются такие качества работника, как:

• глубина знаний принципов и норм общей и административной этики;

• развитость нравственного сознания и нравственной воли;

• характер поведения при преодолении житейских и служебных трудностей;

• стиль поведения в экстремальных и конфликтных ситуациях;

• устойчивость к соблазнам власти.

Как полагают специалисты, использование моральной диагностики в системе государственной и муниципальной службы особенно актуально для российских условий. Это объясняется тем, что в нашей практике кадровой работы основное внимание при приеме человека на работу чаще всего уделяется его профессиональным качествам и практически не учитываются моральные установки и духовнонравственные ориентиры. То же самое можно сказать и об оценке государственного и муниципального служащего, обеспечении его карьерного продвижения. По данным социологических исследований только 6% опрошенных считает, что данные качества принимаются во внимание в современной кадровой практике. Большинство убеждено, что сегодня определяющую роль в подборе и выдвижении работника по-прежнему играют не профессионализм, квалификация и нравственные качества, а личная преданность, угодливость, беспрекословная исполнительность.