Разработка этических кодексов государственной и муниципальной службы

Хотя в большинстве современных стран на волне усилившегося в последнее время внимания к этическим механизмам регулирования деятельности должностных лиц и служащих государственного аппарата ведется активная разработка этических стандартов в сфере публичной политики, появилось множество этических кодексов поведения государственных и муниципальных служащих, вопрос о том, насколько принятие таких документов необходимо, продолжает вызывать дискуссии. Одни авторы (преимущественно юристы) довольно скептически относятся к необходимости создания специального морального кодекса государственной и муниципальной службы. С их точки зрения, моральный кодекс как вещь во многом искусственная и формальная не способен сколько-нибудь серьезно повлиять на поведение чиновников. По мнению других, внешнее регламентирование поведения чиновников при всей его формалистичности необходимо. Хотя оно не может заменить нравственности, не сможет подменить собой воспитание ценностных ориентиров у государственных и муниципальных служащих, должностных лиц и граждан, оно дает определенный набор правил и нравственных требований, согласно которым можно определить, что нравственно, а что нет, какие формы поведения чиновника могут быть оправданы, а в связи с какими должны использоваться определенные санкции.

Конечно, многие стороны деятельности государственных и муниципальных служащих регулируются в первую очередь правовыми инструментами и положениями, обязательными для всех работников государственного аппарата. Но неизбежно возникают и ситуации, не подпадающие под действие официальных документов. В абсолютном смысле административная этика, конечно, может быть рассмотрена как отражение совести государственного служащего. Однако в относительном смысле, в реальной практике и отношениях требуется этическое регулирование, в том числе с помощью разработки этических стандартов и моральных кодексов и их внедрения в деятельность аппарата государственных и муниципальных учреждений. Самое же главное состоит в том, что этический кодекс, заключающий в себе в систематизированном виде основные нравственные требования к государственным и муниципальным служащим, необходим прежде всего потому, что служит (в этом убеждено большинство специалистов) важным критерием для определения поведения работника государственного и муниципального учреждения в сложных нравственных ситуациях.

Ранее нам уже приходилось говорить о том, что для оценки этичности поведения служащих аппарата государственного и муниципального управления необходимы более высокие стандарты, нежели обычные моральные нормы. Это связано не только с тем, что государственные и муниципальные чиновники, имея прямое отношение к власти, могут превышать свои полномочия и злоупотреблять властью. Основную причину здесь следует искать скорее в позитивной стороне деятельности государственной и муниципальной службы, обусловленной той решающей ролью, которую играют государственная и муниципальная власть и ее представители в достижении практических целей и моральных идеалов общества.

Большинство ученых и практиков убеждены, что мораль должностного лица не может основываться только на его собственном представлении о добре и зле, на его личной совести. По мнению специалистов, нормы нравственности определяются общественными потребностями и должны основываться на моральных ценностях и убеждениях, присущих данному обществу. В связи с этим предлагается теснее привязать моральный кодекс государственной и муниципальной службы к этическим принципам, признаваемым в обществе. В частности, как считают некоторые американские ученые, необходимо создавать такие институты, где граждане смогут ознакомиться с важными государственными проблемами, обсудить их и принять относительно них собственное решение. Такой подход (при наличии обратной связи) поможет лучше отразить в моральном кодексе государственного и муниципального управления ценности общества и обеспечить его поддержку. Известно, что чиновники сильны, когда дело касается конкретных вопросов, поскольку на их стороне опыт, квалификация и полномочия. Но им труднее оставаться на высоте положения при решении вопросов общего характера. В то же время именно общие вопросы лежат в основе общественных идеалов, которые должны формировать нравственные критерии государственной службы. Без их понимания любые этические рекомендации неизбежно будут оторваны от практики.

Этический кодекс государственного и муниципального служащего – это свод общих принципов и правил, определяющих ценностные основания поведения, выбора и принятия решений в процессе выполнения чиновником своих профессиональных и должностных обязанностей, а также служащих ориентиром и критерием разрешения конфликтов. Он призван регулировать процесс принятия решений в условиях конфликта не только интересов, но и ценностей. Его главное назначение – ориентировать на идеалы, а не на страх наказания. Он не должен навязываться сверху как директива. Этический кодекс действует тогда, когда другие механизмы и регуляторы "не дотягиваются" до человека. И напротив, правовая сверхурегулированность, преобладание запретных регуляторов возникают тогда, когда этические нормы внедряются "на всякий случай", чтобы рассеять подозрения в неэтичном поведении, а вовсе не для обеспечения высоких этических стандартов в аппарате государственного и муниципального управления.

По мнению ученых, значение этического кодекса государственного и муниципального служащего (кодекса административной этики) определяется прежде всего тем, что по его содержанию можно достаточно полно судить о нравственной направленности, основных моральных принципах и нормах кадровой политики государства. В то же время этический кодекс является серьезным конкретным инструментом самой государственной и муниципальной службы, так как с его помощью осуществляется формирование кадрового состава государственных и муниципальных служащих, оценивается и регулируется их деятельность.

Согласно общепринятой практике этический кодекс включает в себя три типа нравственных норм: предписывающие, запретительные и рекомендательные. В предписывающих и запретительных разделах этического кодекса содержатся указания на то, как требуется поступать в конкретных и наиболее важных ситуациях и что не разрешается делать с точки зрения профессиональной этики государственной и муниципальной службы в рамках служебного поведения. Рекомендательные нормы ориентируют служащего, как следует вести себя в той или иной нравственной ситуации (например, вести дискуссию в корректной форме, не подрывающей авторитет государственной и муниципальной службы).

Как уже отмечалось, этический кодекс государственной и муниципальной службы не должен уподобляться правовому или административному документу. Необходимость и обязательность выполнения заложенных в нем норм и положений должны быть основаны на добровольном соглашении-договоре между служащим и государственным или муниципальным органом, в котором он служит. При этом, как считают специалисты, ни администрация, ни, тем более, правовые органы, не должны брать на себя функции реализации моральных предписаний и решать этические споры.

В то же время совершенно очевидно, что внедрение этического кодекса в деятельность служащих аппарата государственного и муниципального управления не может произойти автоматически, само собой. Для этого необходимы определенный механизм и определенные структуры, проверяющие и контролирующие соблюдение норм и положений этического кодекса.

Прежде всего, нужна определенная процедура "принятия" кодекса конкретным работником государственного и муниципального учреждения, будет ли это письменное обязательство соблюдать его требования или устное согласие с его положениями.

Такая процедура уже давно существует во многих частных компаниях, рассматривающих кодексы этики как обязательное дополнение к трудовым контрактам. Обычно такие компании предлагают новым сотрудникам, поступающим на службу, ознакомиться с содержанием этического кодекса дайной компании, экземпляр которого выдается каждому сотруднику, и подписать заявление по установленной форме, в котором сотрудник подтверждает знание основных положений кодекса и свое согласие их выполнять. Отдел кадров компании оформляет такие заявления каждого из сотрудников, принимаемых на работу, и хранит их в соответствующих личных делах.

Руководство компании следит, чтобы каждый сотрудник был проинформирован о том, что нарушение кодекса рассматривается как серьезное нарушение сотрудником своих должностных обязанностей. Выполнение положений этического кодекса отражается в характеристике на каждого сотрудника.

Однако само по себе принятие основных положений этического кодекса и согласие его соблюдать, как правило, еще не гарантирует его выполнения. Поэтому большое значение имеет контроль за соблюдением кодекса, который включает в себя ответственность должностных лиц, информацию о нарушениях кодекса, проверку выполнения его положений, расследование случаев его нарушений и наложение соответствующих санкций. При этом очень важно, чтобы сотрудник, нарушивший кодекс, в любом случае имел возможность оправдаться и защитить себя, прежде чем на него будут наложены дисциплинарные взыскания.

В целях достижения высоких стандартов нравственности и предупреждения неэтичных поступков многие учреждения и компании требуют от своих сотрудников сообщать о фактах нарушения кодекса, подкупа или предложения незаконного платежа или выгоды вышестоящему руководству или председателю комитета или комиссии по этике. При этом сотрудник, сообщивший о нарушениях, должен быть защищен от любой формы преследования, если только он не действовал со злым умыслом или недобросовестно. По просьбе сотрудника его имя не должно разглашаться, насколько это возможно с юридической точки зрения. В ряде крупных компаний члены высшего руководства и руководители региональных отделений в конце каждого года в обязательном порядке пишут по установленному образцу заявления-отчеты, посвященные вопросам соблюдения кодексов ими лично и подотчетными им сотрудниками.

Ранее нам уже приходилось говорить о значении создания этических комиссий и комитетов по этике. Как показывает опыт большинства стран, деятельность специальных органов, наделенных полномочиями оценивать нравственные проступки служащих, следить за возникновением конфликтов интересов, принятием правильных с этической точки зрения решений, обеспечивает наиболее действенный механизм контроля за соблюдением этического кодекса и борьбы с неэтичным поведением государственных и муниципальных служащих. Чаще всего в роли таких органов выступают создаваемые в государственных и муниципальных учреждениях и органах власти общественные комитеты и комиссии но этике поведения служащего. Это могут быть также всевозможные суды чести, административные комиссии, корпоративные суды и т.д.

Как должны работать, и при каких органах должны создаваться комитеты и комиссии по этике – вопрос не простой. Определенную пользу здесь может, на наш взгляд, принести изучение опыта наиболее авторитетных по части разработки и внедрения этических стандартов частных компаний. Многие из них создают свои постоянные комитеты по этике для оценки повседневной практики компании с точки зрения ее соответствия нормам этики. Обычно такой комитет состоит из руководителей высшего уровня и включает в себя председателя совета директоров, главного исполнительного директора, председателя комитета по этике и лица, не являющегося сотрудником компании, которого назначает совет директоров. Постоянным участником заседаний комитета по этике, как правило, является начальник отдела внутреннего аудита. Некоторые компании, наоборот, не создают специальных комитетов по этике, но нанимают специалиста по вопросам этики ("адвоката по этике"), в задачи которого входит выработка суждений по этически спорным проблемам, связанным с действиями организации, а также выполнение функции "социальной совести" организации.

Бо́льшая часть ученых и практиков считает, что эффективность работы комиссий по этике в системе государственной и муниципальной службы зависит от степени ее самостоятельности, независимости от властных структур, партийных и иных групповых интересов.

В качестве примера сошлемся на опыт Великобритании, где с 1994 г. существует особый постоянно действующий Комитет по стандартам в публичной сфере, деятельность которого охватывает всю сферу публичной жизни государства. В подготовленном Институтом политических и международных исследований Университета г. Лидса и изданном в 2001 г. в Москве специальном сборнике докладов Комитета (сборник переиздавался в 2005 г.) дана подробная информация о содержании и принципах деятельности этого необычного для нашей российской практики общественного института. Согласно приведенным в сборнике данным Комитет состоит из 10 членов, пропорционально представляющих органы власти, политические партии, коммерческие структуры, профсоюзные и общественные организации. В Комитете постоянно работают ученый-политолог и два специалиста (по общественным наукам и по правам человека). В своих действиях Комитет подотчетен только премьер-министру и независим от каких-либо органов государственной власти. Члены Комитета не наделены юридическими правами и имеют только функции советников. Их основная задача – создавать принципы и стандарты поведения в публичной сфере и давать советы по общей процедуре.

При создании Комитет но стандартам был наделен рядом полномочий. Он должен был исследовать стандарты поведения лиц, занимающих государственные должности, в том числе нормы и процедуры, регулирующие финансовую и коммерческую деятельность, и на этой основе предоставлять рекомендации по внесению в существующие механизмы изменений, необходимых для обеспечения более высоких стандартов благопристойности в публичной сфере. В круг лиц, находящихся в поле зрения Комитета, входят министры, государственные служащие, должностные лица в ранге, соответствующем министру, высшие должностные лица других учреждений, финансируемых из государственного бюджета, а также избранные представители и должностные лица местных органов власти. В 1995 г. круг полномочий Комитета был расширен в связи с возникшей (под влиянием общественных запросов) необходимостью внимательного изучения системы финансирования политических партий, которые в Англии не получают средств от государства (а получают их в виде частных пожертвований).

В главе, посвященной вопросам парламентской этики, мы уже приводили принципы публичной жизни (бескорыстие, принципиальность, честность, подотчетность, открытость и лидерство), разработанные Комитетом по стандартам и призванные стать важнейшим регулятором поведения в публичной сфере для всех без исключения должностных лиц и государственных служащих в Соединенном Королевстве. По словам Председателя Комитета Н. Викса, Комитет разработал также три средства реализации этих принципов, согласно которым, во-первых, необходимо, чтобы каждый из институтов (Парламент, Палата общин, Палата лордов и Кабинет министров) разработал свой этический кодекс, в котором на высоком уровне отобразились бы аргументы в пользу определенных стандартов поведения. Эти кодексы, по мнению членов Комитета, не обязательно должны быть пространными, ибо в этом случае их мало кто будет читать, и они потеряют значимость (так, например, кодексы для государственной службы и для парламентариев включают не более 13 абзацев). Во-вторых, должна быть обеспечена возможность независимого расследования (это может быть достигнуто только тогда, когда за проверку реализации кодекса будет отвечать человек, не работающий в этом институте, не являющийся его членом). В-третьих, важно, чтобы все – от членов парламента до самых мелких государственных чиновников – проходили курсы обучения этике публичного поведения.

Методы, которые Комитет по стандартам в публичной сфере использует в своей работе, могут оказаться весьма полезными. При проведении исследований члены Комитета используют опросники, составленные для того или иного конкретного случая. По результатам проведения опросов назначаются слушания, в которых может принять участие любой желающий, после чего публикуется доклад – документ, фактически представляющий собой серьезное исследование, на проведение которого при условии тщательной отработки требуется около года. В нем дается 30–40 рекомендаций, как правило, подробных. Рекомендации направляются премьер-министру, после чего правительство представляет официальный ответ, в котором излагает свой взгляд на эти рекомендации. На следующем этапе правительство предлагает соответствующие законопроекты. Примерно через год Комитет проверяет, как реализуются его рекомендации. По данным Н. Викса, только за 1995– 2001 гг. Комитет по стандартам сформулировал в семи своих докладах в общей сложности 334 рекомендации.

В целях повышения этичности поведения руководителей и рядовых сотрудников в большинстве учреждений и организаций, как уже отмечалось ранее, предусмотрен порядок оказания помощи служащим в вопросах этики. В Кодексах по этике поведения в неясных ситуациях, если сотрудник не уверен, как ему необходимо поступать в соответствии с принятыми нормами, рекомендуется проконсультироваться у высшего руководства или у Председателя Комитета (комиссии) по этике. Кроме того, может быть использовано этическое консультирование, к которому прибегают многие частные компании. Обычно этическое консультирование проводится в тех случаях, когда в организации отсутствует специальная комиссия (комитет) по этике или когда проблемы организации не могут быть решены силами самой организации из-за сложности и противоречивости конкретной ситуации. В этих случаях приглашаются компетентные независимые специалисты по вопросам этики.

Необходимой составляющей процесса внедрения этического кодекса в деятельность аппарата государственных учреждений является пропаганда его положений. Приведем один пример. В 1995 г. Американское общество государственной службы (ASPA) после обнародования предложенной им новой редакции Морального кодекса провело среди своих членов опрос с целью выяснить, насколько успешно кодекс применяется в реальной жизни. Прежде всего, участникам опроса предлагалось ответить, знакомы ли они с моральным кодексом своей ассоциации. Утвердительно ответили 79%. Мало знали ("только слышали") о Моральном кодексе 21%. Такая осведомленность, по мнению авторов, объяснялась тем, что ASPA постоянно публиковала текст Морального кодекса в журнале "Public Administration Review".

Однако не следует преувеличивать значение рассмотренных мер. Опыт показывает, что одной только пропаганды Морального кодекса, равно как и одного этического обучения часто недостаточно для борьбы с неэтичным и недостойным поведением государственных и муниципальных служащих. Поэтому при разработке этического кодекса важно предусмотреть механизм его соблюдения, основанный на обязательном следовании утвержденным ценностям и включающий в себя, как уже говорилось, помимо ответственности вышестоящих должностных лиц, механизм конфиденциального сообщения о нарушениях и санкции за невыполнение чиновниками взятых на себя моральных обязательств.