Принципы лояльности и открытости

• Лояльность (от фр. loyal – верный) – верность действующим законам, постановлениям органов власти (иногда только формальная, внешняя; корректное, благонадежное отношение к кому-либо или чему-либо.

Определяя основные принципы административной этики, мы называли в качестве одного из них добровольное и сознательное ограничение служащими аппарата государственной и муниципальной власти некоторых своих гражданских прав и свобод. Примером такого самоограничения служит, в частности, обязанность следовать "принципу лояльности". Большинство специалистов считают требование лояльности, понимаемое как верность данным обязательствам и непосредственно связанное со служебной ответственностью, важнейшим нравственным требованием, которое должно предъявляться к поведению и деятельности государственных и муниципальных чиновников. Ряд ученых выделяет его в качестве самостоятельного принципа государственной и муниципальной службы. О значении этого принципа говорит и то, что он зафиксирован в кодексах и законодательстве по административной этике большинства современных государств.

В то же время принцип лояльности является наиболее сложным понятием в системе управления, порождает ряд непростых проблем морального плана и этических коллизий. Это может быть и лояльность по отношению к начальнику и, шире, к государству и его институтам, политическому режиму.

С точки зрения верности режиму, государственному и муниципальному служащему в законодательном порядке запрещается совершать действия, подрывающие целостность и суверенитет государства. Законодательно предусмотрен и запрет на высказывания, компрометирующие авторитет государственной власти. При рассмотрении дел соответствующей категории судебные учреждения должны принимать во внимание множество факторов: суть высказывания, его форму, повторяемость, в том числе было оно сделано в общественном месте или нет, его влияние на общественное мнение, на административный персонал и др.

В целях соблюдения принципа лояльности государственным и муниципальным чиновникам рекомендуется избегать контактов с лицами, вступившими в конфликт с государственной властью. В связи с этим же находится требование, согласно которому государственный и муниципальный служащий не должен выступать в средствах массовой информации с заявлениями или интервью, выражающими мнения, принципиально отличные от политики государственного или муниципального органа, интересы которого он представляет как должностное лицо. С точки зрения административной этики, эти ограничения и запреты необходимы прежде всего для защиты авторитета государственной и муниципальной службы, так как речь в данном случае идет не о благе того или иного руководителя, а об уважении тех, кто воплощает в данный момент государственный суверенитет. Придерживаться этого принципа не так просто, поскольку в реальной жизни государственному и муниципальному служащему очень часто приходится действовать лояльно по отношению к различным структурам, имеющим различные, в том числе противоположные интересы.

• Конфиденциальность (от англ. confidence – доверие) – необходимость предотвращения утечки (разглашения) какой-либо информации.

Принцип лояльности реализуется через соблюдение служащими ряда соответствующих этических норм и правил. Одной из таких норм является требование придерживаться режима секретности (конфиденциальности), смысл которого состоит в том, что чиновник должен проявлять профессиональную осмотрительность при работе с документами и информацией, не распространять нежелательную информацию. Сложность соблюдения этой нормы заключается в том, что в большинстве случаев законодательство предоставляет административным властям широкую свободу действий в определении пределов конфиденциальности. Такая неопределенность заставляет самих служащих и руководителей учреждений решать, что предавать гласности, а что – нет. Чаще же всего, служащие, опасаясь наказания за несанкционированное распространение информации, скрывают те сведения, которые не являются конфиденциальными и через некоторое время все равно будут распространены.

Показательно, что в мировой практике принято различать два основных вида конфиденциальности: добровольную (privacy), связанную с прерогативами личности, и принудительную (secrecy), относящуюся к информации для служебного пользования, доступной ограниченному кругу официальных лиц фирм, корпораций, государственных органов, общественных или политических организаций. Необходимость различения этих двух видов конфиденциальности объясняется тем, что при всей внешней схожести в реальной жизни они обычно противоречат друг другу: усиление secrecy ведет к нарушению и уменьшению privacy. По мнению ученых, в тоталитарных и авторитарных государствах под конфиденциальностью, как правило, имеется в виду только secrecy.

Другая норма, вытекающая из принципа лояльности, связана с тем, что чиновники не имеют права осуществлять политическую карьеру по своему выбору. Речь здесь прежде всего идет о несовместимости депутатского кресла и государственной должности. Эта норма необходима для того, чтобы защитить государственную и муниципальную службу от политического давления, сохранить ее нейтральность (беспристрастность) и в то же время оградить депутатов от влияния их начальников. В Конституции РФ эта норма нашла свое воплощение в ст. 97, запрещающей депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе.

Еще Макс Вебер (1864–1920), немецкий социолог, историк, экономист, создатель "понимающей социологии" и теории социальных действий, в своей модели рациональной бюрократии указал на опасность соединения политики и государственной службы, ставящего деятельность чиновников в зависимость от политической конъюнктуры. К чему может привести игнорирование этой реальной опасности, наглядно продемонстрировал опыт советского строительства, когда в результате соединения политики с бюрократической партийно-государственной системой в СССР было создано "партийное государство", подчинившее государственное управление и государственный аппарат воле партийно-политической элиты, сформировалась командно-административная система.

Мало что изменилось в этом плане и в современной России. По данным ряда социологических опросов, каждый четвертый российский государственный служащий и сегодня оказывается в затруднении при оценке взаимоотношений между политиками и чиновничеством. По мнению исследователей, такое положение в определяющей степени объясняется господствующим и сегодня среди представителей самых высоких должностей убеждением, что добиться успеха в своих политических притязаниях можно только, опираясь на поддержку бюрократического аппарата, на партию власти, а не на народ. Об этом же свидетельствуют ставшие уже привычными перетряски кадров административного аппарата, которые, как правило, следуют за теми или иными изменениями в правящей политической элите.

Говоря обо всем этом, не следует, конечно, представлять дело таким образом, будто требование внепартийности государственной и муниципальной службы, на котором настаивал М. Вебер, означает, что служащие в своей деятельности отделены непроходимой стеной от политики. Функционирование государственного аппарата происходит не автономно, а в рамках той конкретной политики, которую проводят в данный момент государство, его институты (президент, парламент, правительство), политические партии и лояльность по отношению к которой должны соблюдать, как мы отмечали выше, государственные служащие. В этом смысле политическая ориентация чиновника не только важна, но и несет определенную морально-этическую нагрузку, являясь одновременно оценкой его профессиональной пригодности.

Что касается непосредственной политической деятельности чиновников, их участия в политических партиях и движениях, то здесь в разных странах используются различные нормы и правила – от мягких до самых жестких. Наиболее жесткие ограничения политической деятельности государственных служащих предусмотрены в США. Еще в 1939 г. здесь был принят "закон Хэтча", согласно которому государственным служащим запрещалось активное участие в политике. Этот закон был направлен против практиковавшейся в то время в сфере государственной службы США так называемой "системы добычи", согласно которой представители пришедшей к власти партии получали основные государственные должности. В связи с этим общепринятыми стали назначение на должности за политические услуги, периодическая сменяемость государственных служащих, а также зависимость срока их службы от времени нахождения у власти той партии и тех политических деятелей, сторонниками которых они являлись. Закон о гражданской службе 1983 г. положил конец этой практике, противопоставив "системе добычи" новый подход к государственной службе, получивший название "системы заслуг". Впервые государственные служащие законодательно защищались от попыток заставить их осуществлять политическую деятельность в интересах отдельных партий и групп. Был создан Совет по защите системы заслуг, призванный защищать эту систему и отдельных служащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действий и наделенный широкими правами. Совет заслушивает и принимает решения по жалобам служащих, а при необходимости дает приказания о корректировке и дисциплинарных действиях в отношении учреждений или служащих.

Сегодня политическая деятельность государственных служащих в США строго регламентирована. Служащий имеет право: регистрироваться и голосовать на любых выборах; выражать свое мнение как частного лица по всем политическим вопросам до тех пор, пока он не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов; занимать должности в общественных организациях, оказывать им помощь, если это не противоречит и не препятствует выполнению служебных обязанностей; быть членом политической партии или другой политической организации, присутствовать на ее собраниях и голосовать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в управлении этой организации; подписывать петиции, в том числе предвыборные, но не быть их инициатором и не собирать подписи под предвыборными петициями.

В то же время государственному служащему запрещается: участвовать в организации политической партии или политического клуба; работать в аппарате политической партии и быть ее кандидатом во время выборов; получать, собирать, передавать вклады в фонды политических партий; быть делегатом (или кандидатом) на съезде политической партии; принимать активное участие в предвыборной кампании кандидата от партии на государственный или партийный пост. За нарушения этих положений закона служащий может быть отстранен от службы на 30 дней (без оплаты), а за активное участие в политике к нему могут быть применены более жесткие санкции, вплоть до увольнения с должности.

По отношению к гражданам принцип лояльности выражается в таких понятиях, как "нейтральность" и "профессиональная конфиденциальность". О первом из них мы уже говорили в предыдущих параграфах. Что же касается "профессиональной конфиденциальности", то она трактуется как часть ответственности, которую государственные и муниципальные служащие несут по отношению к гражданам и частным лицам. Эта норма требует, чтобы гражданин в своих отношениях с государственными и муниципальными чиновниками был защищен от распространения информации, связанной с его частной жизнью или профессиональными интересами. Закон 1978 г. о реформе гражданской службы в США настоятельно рекомендует государственным чиновникам "никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время выполнения служебных обязанностей, как средство извлечения личной выгоды".

Особый интерес, с учетом появления и развития в России частной сферы деятельности, представляют те нормы и требования, которые регулируют переход государственных и муниципальных служащих в частный сектор. Опыт западных стран показывает, что здесь необходим трезвый подход. С одной стороны, приходится считаться с тем, что переход государственного или муниципального служащего в то или иное частное учреждение может породить злоупотребления. Чаще всего это выражается в использовании служащими своих прежних связей с этим учреждением. Поэтому в ряде стран принимаются меры против такой деятельности вплоть до ее запрещения. Так, во Франции, где долгое время переход в частный сектор был строго запрещен, в соответствии с новыми правилами, утвержденными Государственным советом, чиновник в течение пяти лет не может быть назначен в частное предприятие, если он по своей прежней работе был ответственен за это предприятие или контролировал его деятельность. Там же существует специальный закон об уходе в частный сектор (1994). Он закрепляет, что переход государственных служащих в частные предприятия не противоречит государственному интересу, так как позволяет частным компаниям использовать опыт и навыки государственных служащих, которые взамен получают более высокое вознаграждение.

С принципом лояльности непосредственно связан другой важный принцип административной этики – принцип открытости, гласности в деятельности государственной и муниципальной службы, включающий, кроме прочего, право граждан на получение информации.

Любая организация предпочитает придерживаться принципа секретности информации. Бюрократия, всегда стремящаяся к концентрации власти и контролю над обществом, также мало заинтересована в открытости своей деятельности. Однако для государственной службы такой подход особенно вреден, так как склонность к секретности и уходу от критических оценок непосредственно влияют на эффективность и качество работы государственного аппарата. Принцип открытости прямо связан с проблемой коррупции. Его игнорирование ведет к усилению корпоративного духа в среде государственных служащих, подмене государственных и общественных интересов корпоративными, ведомственными, а нередко и личными, когда чиновники стремятся использовать находящиеся в их распоряжении средства в корыстных целях. Тем самым наносится урон авторитету государственной власти, разрушается связь между государственной и муниципальной службой и гражданами что, в свою очередь, ведет к деформации самой цели государственной и муниципальной службы – служения общественным интересам.

В связи с этим современной наукой активно исследуется и уже введено в теорию и практику государственного и муниципального управления России понятие "публичности" государственной и муниципальной службы, которое определяет задачу государственной и муниципальной службы, как службы для общества, способствует открытости и гласности ее деятельности. Не менее важным, на наш взгляд, является также то, что принцип открытости, "прозрачности" делает публичными нормы поведения в публичной сфере. А это особенно важно, если не забывать, что в сфере морали в отличие от правовой сферы, сознательный рациональный фактор играет определяющую роль.

Нереализованность потенциала взаимодействия между государством и обществом порождает проблемы не только для граждан, но и для самой власти. Во многом именно с этим связаны низкая степень доверия общества институтам государства, трудности в реализации необходимых социально-экономических преобразований и связанная с ними повышенная конфликтность, низкое качество и недостаточная доступность публичных услуг.

Доступ к информации в современных условиях играет существенную роль для граждан любого государства. За последние годы интерес общества к ее открытости существенно возрос. Информационную открытость государства можно расценивать как одно из важнейших условий повышения его эффективности, предотвращения злоупотреблений и снижения коррупции.

Большинство современных стран проводит активную политику по либерализации доступа граждан к информации. Болес 40 стран приняли законы по доступу к государственным информационным ресурсам, еще 30 находятся в процессе разработки такого законодательства.

Впервые закон о свободе доступа к информации появился в Швеции (Закон свободы прессы) в 1776 г. Само по себе наличие законодательства, устанавливающего прозрачность деятельности органов государственной власти, не всегда реально гарантирует гражданам доступ к информации об их деятельности. Во многих странах механизмы и процедуры по предоставлению информации очень слабы, а следовательно, нежизнеспособны. Правительства некоторых стран противостоят предоставлению информации. Государство может задерживать ответ на запрос о предоставлении информации или требовать непомерную плату за осуществление запроса. Судебные органы, как правило, в таких ситуациях встают на сторону государства. Ко всему прочему, независимые объединения, на которые была возложена функция предоставления информации, могут подвергаться политическому воздействию и становиться совершенно беспомощными из-за мизерного финансирования.

Принятие постановления Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" способствовало развитию информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти и значительно расширило перечень информации о деятельности ведомств, открытый для доступа граждан.

В развитие указанного постановления был принят Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", закрепляющий механизм раскрытия органами исполнительной власти открытой информации в системах общего пользования и предоставления информации по запросам граждан, исходя из принципа доступности любой информации, кроме закрытой, а также перечень обязательной к публикации информации, содержащий в себе основные решения и действия государственного органа. Реализация указанного закона требует создания открытых и доступных информационных ресурсов органов исполнительной власти, изменения принципов работы государственных органов с информацией.

К сожалению, российская государственная и муниципальная служба до сих пор характеризуется закрытостью, бюрократическим стилем работы. По данным социологических исследований, большинство представителей современного российского чиновничества не являются сторонниками открытой демократической модели государственной и муниципальной службы и не воспринимают эту службу как социальный институт публично-правового регулирования. Государственных и муниципальных чиновников устраивает конфиденциальность, закрытость властных структур перед гражданами, обществом, средствами массовой информации. Все это усиливает политическое отчуждение, вызывает недоверие граждан к власти, делает их социально незащищенными.

С точки зрения выполнения задач государственной и муниципальной службы проблема открытости, "прозрачности" в деятельности публичной власти непосредственно связана с проблемой преодоления конфликта интересов, являющейся основной в административной этике. Более того, можно говорить о существовании прямой зависимости степени урегулированности конфликта интересов на государственной службе от уровня обеспечения информационной открытости государственной власти. Совершенно очевидно, что государственные и муниципальные служащие должны быть открытыми в отношении личных, частных интересов в такой мере, в какой эти интересы воздействуют на общественную жизнь. Что касается современной России, то совершенно очевидно, что именно повышение открытости государственной службы позволит не только добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти, тогда как закрытость процессов государственного управления и его информационная изолированность от общества является серьезным препятствием на пути дальнейших реформ в Российской Федерации. Можно утверждать, что слабое регулирование конфликта интересов на государственной службе в России является прямым следствием закрытости российской государственной службы.