ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБРАЗОВАНИИ: ЦЕННОСТИ И НОРМЫ

Сущность и особенности этики государственной службы

Как вид профессиональной этики (профессиональной морали) и как кодекс поведения государственных и муниципальных служащих, административная этика предписывает определенный тип нравственных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения отправления работниками аппарата государственных и муниципальных органов своей профессиональной службы. Она охватывает широкий круг вопросов, начиная с оценки целей, мотивов, особенностей участников управляющего воздействия, общества и отдельных граждан в управлении и поднимаясь до уровня многосторонних форм международного сотрудничества в сфере государственно-административного управления. Возникающие здесь проблемы этического порядка прямо связаны с анализом отношений в системе "власть – общество – человек", основу которых, как нам представляется, должны составлять общечеловеческие, общецивилизационные принципы и нормы (такие как ответственность, долг, честность, уважительное отношение к людям).

В отличие от других видов профессиональной этики значение этических норм и требований для государственной и муниципальной службы объясняется как важностью задач, которые решает государственная и местная власть, и той общественной ролью, которую выполняют государственные и муниципальные служащие в жизни любого государства, так и спецификой самой государственной и муниципальной службы.

• Государственная служба – вид профессиональной деятельности по обеспечению реализации полномочий органов государственной власти.

Как справедливо отмечают исследователи, уже в самом определении государственной и муниципальной службы "заложен нравственный императив", определяющий службу государству и обществу как основу профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба – это не просто профессиональная деятельность частных лиц по обеспечению реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, это в первую очередь социально-правовой институт, призванный выполнять роль связующего звена между государством и гражданским обществом и, следовательно, стоять на страже интересов граждан и общества в целом. С точки зрения административной этики понимание государственной и муниципальной службы как социального института, осуществляющего функции посредника между государством и обществом, имеет принципиальное значение. Оно предполагает, что государственные служащие в своих поступках и особенно при разработке и принятии государственных решений обязаны руководствоваться не только положениями и нормами закона, но и принципами и нормами нравственного порядка и в первую очередь принципами социальной справедливости, понимаемыми как равное уважение прав, свобод и достоинства всех людей, удовлетворение интересов большинства граждан, справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества, т.е. теми принципами, которые уже выработала демократическая практика.

Муниципальная служба– профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

В то же время государственная и муниципальная служба – это особая властная структура, связанная с реализацией функций публичной власти. Государственный и муниципальный служащий – не просто специалист или работник. Это человек, олицетворяющий власть и выступающий от ее имени. Следовательно, поведение государственного и муниципального служащего, его отношение к людям и делу, его общая и внутренняя культура, речевой этикет и внешний облик определяют не только его личный авторитет, но и авторитет власти, с которой он ассоциируется у населения. В условиях демократического развития государства нравственность государственных и муниципальных служащих имеет особое значение, если не забывать, что устойчивость и авторитет власти в условиях демократии целиком и полностью зависят от поддержки ее со стороны населения, от доверия людей к власти.

• Государственный служащий – работник, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств бюджета.

Как представитель власти государственный и муниципальный служащий осуществляет функции управления обществом, функции контроля и социальной коммуникации, информационного сопровождения управленческой и законодательной документации. Кроме того, он исполняет социально-распределительные функции, участвует в управлении государственным имуществом. Отсюда следует, что этика для государственной и муниципальной службы – не только желаемое условие деятельности, по и важное средство реализации многих государственных и общественно значимых решений. Поэтому в своей профессиональной деятельности государственные и муниципальные служащие обязаны руководствоваться не только личными моральными принципами, но и тем, что от них требует общество, государство, профессиональный долг, моральные обязательства перед гражданами. Отсюда также следует, что основным социальным ожиданием в отношениях населения к власти всегда было и будет ожидание социальной справедливости и что абстрактно служить государству никому еще не удавалось, поскольку государство по своему определению призвано выражать интересы своих граждан. Следовательно, главным требованием для государственной и муниципальной службы должно быть служение людям, забота о благе людей, об общественном интересе. В публично-общественной сфере нужны иные добродетели и иной образ поведения, чем в частной, а именно: отведение на задний план собственных интересов, личных настроений, ориентация на сотрудничество, терпимость, гуманность, социальную справедливость.

• Муниципальный служащий – служащий муниципального органа, образуемого местным сообществом, получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств местного бюджета.

Обладание властью требует от государственных и муниципальных служащих таких важных с точки зрения административной этики качеств, как:

1) социальное чувство беспристрастности в решении значимых для общества и граждан вопросов;

2) политическая сдержанность и лояльность к государству и его гражданам;

3) недопустимость использования служебного положения в личных целях.

Учитывая все сказанное, многие западные страны уже давно придают особое значение вопросам административной этики и культуры власти не только в реальной практике государственного управления, но и, как уже отмечалось нами ранее, в системе подготовки государственных и муниципальных служащих. При этом основное внимание уделяется: а) содержанию этических норм, принципов и стандартов; б) процессу их закрепления в поведении государственных и муниципальных служащих; в) моральным аспектам государственной политики. Центральными проблемами этики на государственной и муниципальной службе считаются проблема превышения полномочий (злоупотребления властью) и проблема качества работы государственных и муниципальных служащих.

В ряде стран созданы этические комитеты и комиссии, призванные способствовать разрешению конфликтов в органах исполнительной власти, разрабатываются этические кодексы, развивается и совершенствуется этическое законодательство. Так, в США, где еще в 1958 г. был принят специальный Кодекс поведения государственных служащих (дополненный в 1978 г. Законом об этике в правительстве), на сегодняшний день действуют (по данным Правительственного Комитета по этическому законодательству) 38 Комитетов по этике на уровне штатов и более десятка местных комиссий по этике (только в органах федеральной исполнительной власти занято более 15 000 официальных лиц, занимающихся вопросами этики). Во Франции существует три центральных органа по этике: Центральное управление по предупреждению коррупции, Межминистерская инспекционная комиссия по контрактам, Высший совет по этике при Национальной полиции.

Для России важность этического воспитания государственных и муниципальных служащих становится очевидной, если учесть "переходный" характер развития современного российского общества и связанное с ним неустойчивое состояние общественной морали, которая, как известно, является основой профессиональной этики в любом обществе. Сегодня в России многие прежние регуляторы общественной жизни (правовые, политические) утратили свое влияние. Единственным регулятором общественного поведения личности в этой ситуации, по мнению ученых и политиков-практиков, становится моральная направленность и ценностные ориентации самих граждан. Между тем идейно-духовный кризис и существующий в современном российском обществе моральный плюрализм не дают оснований для формирования и кристаллизации какой-то общей, господствующей морали, которая определяла бы и поведение граждан, и поведение представителей власти. Все это не может не влиять на характер и состояние этики государственного и муниципального управления.

Как показывают социологические исследования, сегодня в России произошло изменение самой шкалы ценностей населения и государственных, и муниципальных служащих. В сфере государственной и муниципальной службы это выразилось в ослаблении и даже падении престижа социальных (коллективных) ценностей и возрастании сугубо индивидуальных ориентаций и ценностей. Становятся "непрестижными" такие ценности, как полезность людям, служение государству, обществу. На первом плане оказываются эгоцентризм, стремление выделиться, войти в элиту как основные стимулы работы в государственном аппарате при одновременном пренебрежении общественными интересами. В результате усиливается сомнение в традиционной нейтральности и беспристрастности государственной и муниципальной службы.

Сегодня государственные и муниципальные служащие меньше говорят о "призвании" к своей работе, о духовных и моральных обязательствах выполнять ее. Среди факторов, в наибольшей степени определяющих отрицательный характер нравственных оценок власти населением, социологические исследования выделяют: оторванность чиновников от народа (не знают нужд народа, живут своими интересами); закрытость в работе государственного аппарата; расхождение между словом и делом (не выполняют своих обещаний); руководители идут на поводу у нечестных предпринимателей и др. Не может не беспокоить и размывание в нашей общественной морали таких традиционных для русского человека понятий, как доброта, милосердие, честность, порядочность, ответственность.

По данным социологических исследований, проведенных учеными Российской академии государственной службы (РАГС) в 2004 г. в 11 федеральных органах государственного управления 12 регионов России, можно судить о характере произошедших в постсоветский период изменений в шкале мотивации государственных и муниципальных служащих при выполнении своих профессиональных обязанностей. Ответы на вопрос о том, чем руководствуются государственные служащие при выполнении своих обязанностей, распределились следующим образом: 69,9% – указаниями непосредственного руководителя и частично – должностными обязанностями; 61,2% – личной ответственностью за порученное дело; 53,6% – должностными инструкциями; 28% – интересами своей организации; 17% – только указаниями начальника; 15,7% – собственными представлениями о том, что необходимо выполнять; 13% – интересами общества.

Есть и другие, объективные причины и факторы, доказывающие необходимость переосмысления господствующего у нас отношения к вопросу о месте и значении административной этики в практике государственного и муниципального управления. Прежде всего, меняются сами условия, в которых государственным и муниципальным служащим приходится осуществлять их полномочия. Современный этан развития общества поставил перед государственной и муниципальной службой ряд новых непростых задач нравственного характера. Наряду с традиционными для административной этики проблемами (коррупция, недопустимость использования служебного положения в личных интересах, проблема конфликта интересов, неэтичное поведение и др.) появились новые: использование информационных технологий, глобализация, проблема нравственных последствий приватизации, децентрализация и дерегулирование, проблема влияния частного сектора на государственную и муниципальную службу и др. Поэтому сегодня от государственных и муниципальных служащих требуется не только соблюдение выработанных мировой практикой норм административной этики, но и высокий уровень культуры управления. Отсутствие такой культуры неизбежно будет порождать формально-бюрократическое поведение государственных и муниципальных служащих, вести к подмене управления голым администрированием.

Сегодня государственная и муниципальная служба утрачивает традиционные для нее идеологические функции, а сама легитимность властной деятельности измеряется тем, удается ли (и в какой степени) государству и управлению создать условия для нормальной жизни людей. Это подводит к необходимости формирования новой профессиональной этики государственных и муниципальных служащих, предполагающей в качестве главного критерия их деятельности не абстрактную "службу" государству и обществу, а профессионализм и качество труда, что особенно важно в новых условиях развития рыночных отношений, усиления индивидуальных ценностей и потребительской этики, когда сам профессионализм государственных и муниципальных служащих должен пониматься по-новому. Главным условием здесь должны стать отказ от жесткого, негибкого бюрократизма, не откликающегося на нужды граждан, и адаптация к постоянно меняющейся среде.

Не подлежит сомнению, что современному государственному и муниципальному служащему необходимо не только знать, но и умело использовать национальные особенности управленческой культуры, ибо по своему определению культура управления означает не что иное, как управление посредством культуры, под которой всегда подразумевается система ценностей данного общества. Именно национальная специфика управленческой культуры (для России она состоит в более коллективистской по характеру постановке целей, менее четком разделении ролей в организации, коллективной, а не индивидуальной ответственности) во многом предопределяет и особенности мотивации русских людей в организованных структурах. У нашего народа всегда были (и, очевидно, еще долго будут присутствовать) иные, чем у многих европейских народов, потребности в безопасности, соучастии, уважении, самореализации, росте (если использовать известную иерархию потребностей Маслоу). Если управленец не знает этих национальных особенностей и не умеет их использовать в своей деятельности, он бескультурен.

Предмет, задачи и структура административной этики

Административную этику можно рассматривать как науку о приложении моральных принципов к поведению и деятельности государственных и муниципальных служащих и должностных лиц. Основная цель административной этики заключается в научном определении и обосновании нравственных основ деятельности государственных и муниципальных служащих с учетом специфики их профессиональной служебной деятельности.

Предметом административной этики как отрасли научных знаний являются: моральные нормы, принципы и идеалы, которыми должны руководствоваться государственные и муниципальные служащие в своей профессиональной деятельности; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии в государственном аппарате.

В соответствии с этим формулируются основные задачи административной этики. К ним обычно относят:

а) выявление сущности, роли и места морали в системе государственно-управленческих отношений, анализ морального состояния персонала государственной и муниципальной службы в целом;

б) научное обоснование и раскрытие содержания моральных требований и идеалов, принципов и нравственных норм, присущих системе государственного и муниципального управления;

в) анализ наиболее типичных для аппарата государственного и муниципального управления нравственных ситуаций, конфликтов и обоснование эффективных способов их преодоления;

г) преодоление отрыва этики от тех процессов, которые характеризуют общее состояние нравственности в стране и в государственных и муниципальных структурах управления.

К основным функциям административной этики обычно относят:

• регулятивную, направленную на создание благоприятного морального климата на государственной и муниципальной службе и повышение ее социальной эффективности;

• ценностно-ориентировочную, призванную обеспечить знание государственными и муниципальными служащими моральных приоритетов, нравственных требований и норм своей профессиональной служебной деятельности;

• воспитательную, направленную на формирование нравственных качеств и повышение нравственного уровня государственных и муниципальных служащих, мотивацию их этического поведения.

Среди основных проблем, разрабатываемых административной этикой, следует выделить;

• проблему ответственности и подотчетности государстенных служащих;

• проблему общественных интересов;

• проблему конфликтов интересов;

• проблему коррупции и борьбы с ней;

• проблему бюрократизма, карьеризма, протекционизма;

• проблему регулирования лоббистской деятельности;

• этику принятия и реализации решений в государственном управлении.

С учетом особенностей переживаемого Россией периода насущной задачей является разработка практических рекомендаций по совершенствованию морального регулирования административной деятельности и внутриаппаратных отношений в органах государственной и муниципальной власти. Как считают специалисты, такие рекомендации очень важны для создания более благоприятных условий проводимых в России демократических преобразований, поскольку могут рассматриваться в качестве одного из важнейших связующих элементов между политикой и моралью вообще.

Особое значение в административной этике придается определению моральных приоритетов, принципов и норм, которыми должны руководствоваться государственные и муниципальные служащие в своей работе. По мнению ученых, в административной этике более чем в любом другом виде профессиональной этики очень важным условием является ранжировка нравственных требований к служащим по степени их значимости для конкретного вида деятельности в рамках выполнения работниками аппарата государственной и муниципальной власти своих служебных функций (рис. 5.1).

Рис. 5.1. Структура нравственных требований государственной службы

На первое место исследователи административной этики ставят нравственный идеал государства как ведущую нравственную конструкцию государственной и муниципальной службы. В рамках демократического, правового государства таким идеалом должно стать признание самоценности человеческой жизни, признание и защита прав, свобод и достоинства каждого человека и гражданина. По мнению специалистов, такой идеал можно с полным основанием рассматривать в качестве мощного мобилизующего фактора и ориентира высококачественного и эффективного исполнения государственными и муниципальными служащими своего служебного долга.

На втором месте находятся моральные приоритеты, которыми должны руководствоваться государственные и муниципальные служащие в своей работе. К ним авторы указанного пособия относят:

а) интересы общества и государства;

б) авторитет государственной власти;

в) честное и ответственное служение;

г) защита государственной и иной охраняемой законом тайны.

Можно сказать, что моральные приоритеты задают общие ценностные основания государственной и муниципальной службы. Их цель ориентировать служащих аппарата государственных и муниципальных органов власти на нравственно должное, нравственно ценное, каковым, безусловно, являются общественные интересы, общественное благо.

Важное место в системе административной этики принадлежит моральным принципам, которые, как мы отмечали ранее, представляют собой наиболее общие требования, предъявляемые к государственным и муниципальным служащим и выражающие сущность нравственных отношений между служащим и государством, служащим и обществом, служащими между собой. Так же как и нравственные ценности, моральные принципы в государственном и муниципальном управлении не навязываются и в большинстве своем не декларируются государством, а складываются исторически в соответствии с политической культурой и сознанием нации. В конечном счете и по существу они выражают интересы общества, его требования к нравственному облику тех, кто от его имени реализует функции публичной власти. С развитием общества принципы могут обогащаться, наполняться новым содержанием, однако они не должны меняться произвольно в угоду политической конъюнктуре, капризам власти. Как наиболее общие требования, с помощью которых регулируются отношения в системе власти и управления, принципы административной этики являются своеобразным духовным ориентиром в деятельности государственных и муниципальных служащих, служат критерием выбора правил поведения в служебных ситуациях.

К основным этическим принципам в системе власти и управления относятся:

• лояльность (ко всем ветвям власти, к воле избирателей, к государственным органам и учреждениям, к оппозиции, к гражданам);

• законность как строгое соблюдение буквы и духа закона, конституции государства;

• добровольное и сознательное ограничение служащими некоторых своих гражданских прав и свобод (если для рядовых граждан свобода заключается в том, чтобы "делать все, что не запрещено законом", то для государственного и муниципального служащего она должна трактоваться иначе: "делать только то, что разрешено законом");

• добросовестное и ответственное исполнение служебных обязанностей (на государственной и муниципальной службе ответственное служение должно пониматься прежде всего как ответственность перед людьми, обществом и его гражданами);

• гуманизм и социальная справедливость (эти принципы являются основой нравственной оценки деятельности служащих и основным регулятором взаимоотношения служащих как "слуг общества" с гражданами этого общества);

• патриотизм и интернационализм.

Перечисленные принципы составляют сердцевину профессиональной морали служащих в системе государственного и муниципального управления, обеспечивая его надежность и эффективность. Они включены в этические кодексы государственной и муниципальной службы многих стран и выражают сущность требований к нравственному содержанию деятельности как всего института государственной и муниципальной службы, так и каждого служащего.

Моральные (этические) принципы вытекают из нравственных ценностей государственной и муниципальной службы и в свою очередь реализуются посредством соблюдения соответствующих им нравственных норм. В отличие от принципов и ценностей нормы административной этики имеют характер конкретных предписаний, выступают в качестве содержательной основы процесса формирования у служащих необходимых духовно-нравственных качеств, служат критерием оценки профессиональной пригодности человека к государственной и муниципальной службе.

Различают три основные группы (три блока) нравственных норм: а) нормы общечеловеческого характера (честность, скромность, доброжелательность, чуткость и отзывчивость к людям, уважение к личности и т.д.); б) нормы внутриаппаратного поведения (дисциплинированность, коммуникабельность, умение хранить государственную и служебную тайну, недопущение в своем поведении угодничества, панибратства, интриг, сплетен); в) нормы разрешения служебных конфликтов (личная уравновешенность, отсутствие экстремизма, умение находить компромиссы и др.).

Более подробно принципы и нормы административной этики будут рассмотрены в соответствующих главах данного учебного пособия. Здесь же отметим, что указанные нормы и принципы не действуют сами по себе, автоматически, они ничего не стоят, если для их реализации не прилагаются никакие усилия и не создаются необходимые для этого условия. Чтобы поведение служащих отвечало принятым этическим нормам и стандартам, необходима мотивация действий и поступков государственных и муниципальных служащих, нужны меры как правового, так и воспитательно-нравственного воздействия. При этом основным средством регулирования поведения служащих является внутренний и внешний контроль.

В качестве внешнего контроля обычно выступают:

• законодательство но этике государственной и муниципальной службы;

• этические кодексы; регулирующие правила и инструкции;

• отлаженный механизм подотчетности служащих;

• система контроля и ответственности.

Средства внешнего контроля относятся к тем "рамочным условиям", которые устанавливают, что не должен делать служащий ни при каких обстоятельствах. С их помощью ставятся барьеры для неэтичного поведения служащих, определяются границы их деятельности на основе этических стандартов и принципов, нарушение которых влечет за собой правовую, административную и моральную ответственность с последующими санкциями. Иначе говоря, – это тот "моральный минимум", который обязан соблюдаться государственным и муниципальным служащим при любых условиях.

В отличие от внешнего контроля внутренний контроль основан на моральных убеждениях и нравственных ориентациях самого государственного и муниципального чиновника, на определенных ценностях и нормах и зависит от культурного и нравственного уровня развития служащего. Он включает в себя такие составляющие, как:

• этические ценности и убеждения;

• поведенческие ориентации;

• этические аспекты принятия решений.

В сравнении с внешним контролем средства внутреннего контроля составляют своего рода "моральный максимум", устанавливающий идеальный этический профиль служащего и позволяющий выбирать наиболее желательные модели поведения, исходя из принятых этических стандартов. Особенно важен внутренний контроль в ситуациях выбора и принятия решений.

По мнению практиков государственного и муниципального управления, совокупность факторов внутреннего и внешнего контроля обеспечивает реальную возможность для регулирования поведения работника, воздействуя на различные стороны его деятельности и тем самым управляя его этическим поведением. Во многих западных странах реализация этих факторов способствовала созданию целостной "этической инфраструктуры" в системе власти и управления. В условиях России необходимость осуществления таких мер является особенно актуальной и не только в связи с отмеченным нами ранее дефицитом морали в нашей государственной политике. Как справедливо считает большинство специалистов, основная наша проблема – неумение создать систему, которая обеспечивала бы этическое развитие и поддержание соответствующего морально-психологического климата в органах государственной и муниципальной власти, в среде государственных и муниципальных служащих.

Особенности современного этапа в развитии этики в системе государственно-общественного управления образованием: подходы и решения

В последнее время интерес к этике государственной и муниципальной службы отмечается во всех странах и регионах. Большинство специалистов сходится во мнении, что сегодня эта проблема остро встает как в развитых, так и в развивающихся странах. Причем, ее острота и актуальность характерна для всех без исключения уровней управления – государственного, регионального, местного и международного. Это объясняется тем, что государственные и муниципальные служащие в своей практической деятельности постоянно сталкиваются с необходимостью разрешения сложных этических и моральных проблем. К ним, как уже отмечалось, относятся и проблема расходования государственных средств, и проблема перехода государственных служащих в частный сектор, и этические аспекты оказания влияния (проблема лоббирования), получения подарков и др.

Исходя из этого, во многих странах предпринимаются усилия по формированию у государственных и муниципальных служащих таких качеств, как ответственность перед законом, честность, нравственность, стремление к совершенству в работе, самодисциплина, уважительное отношение к гражданам. Главное, что всегда требуется от служащего – быть ориентированным на общественные интересы и ценности.

Во многих странах все большее число специалистов приходит к убеждению, что современный административный процесс нельзя выстроить только на принципах рациональной бюрократии, что в сфере государственного и муниципального управления одних технократических, формально-правовых и рационально-прагматических подходов сегодня недостаточно. Управление, как и политика, должно оцениваться с точки зрения морали уже потому, что имеет дело с людьми, их интересами, необходимостью их справедливого выражения и разрешения. С этой позиции то, что вполне допустимо в правовом и организационно-административном плане, не всегда может означать, что это также приемлемо и справедливо для конкретного человека.

Помимо общих этических и профессиональных требований к управленческой деятельности возникает ряд специфических требований к аппарату государственных и муниципальных органов, связанных с осуществлением государственными и муниципальными служащими властных полномочий. Главным из таких специфических требований этики государственного и муниципального управления является соблюдение принципа нейтральности (беспристрастности) и принципа обеспечения государственного интереса, что всегда порождало сложную проблему конфликта интересов. В этом же ряду находятся и другие специфические требования к поведению государственных и муниципальных служащих, такие как соответствие слова и дела, недопущение подмены моральных требований и социальных ожиданий общества (в первую очередь ожиданий социальной справедливости) корпоративными интересами бюрократического аппарата, недопустимость присвоения властных полномочий в ущерб исполнительным.

Сложность проблем административной этики во многом объясняется теми новыми явлениями, которыми отмечен современный этап развития государственной и муниципальной службы. Как уже отмечалось, за последние 20 лет изменились сами условия, в которых такая служба осуществляется. На первый план выступают новые ценности, в государственной и муниципальной службе изменяются приоритеты. Так, если раньше этика государственного управления рассматривалась преимущественно с сугубо практической точки зрения, предполагающей, что служащие должны заботиться в первую очередь об экономических результатах и действенности своих решений, то сегодня должностные лица играют все большую роль в формировании и проведении государственной политики. Поэтому помимо инструкций, с помощью которых регулируется их деятельность, они обязаны руководствоваться также собственным пониманием моральной ответственности и права на свободу действий.

С другой стороны, как свидетельствуют источники, практически во всех странах наблюдается рост негативных тенденций в сфере государственного управления. При этом все специалисты выделяют в качестве главной проблемы открытость государственной и муниципальной службы и связанную с ней проблему борьбы с коррупцией. Даже в такой стране, как Франция, где сложились относительно прочные традиции служебной и деловой этики, препятствующие широкомасштабной коррупции, в последние годы наблюдается ослабление этических принципов в среде государственных служащих, происходят массовые расследования коррупционных действий, совершаемых государственными, политическими деятелями и бизнесменами. Определенную роль в этом сыграли изменения общественных нравов, выразившиеся в сфере государственной службы, как уже говорилось, в ослаблении престижа коллективных ценностей, росте индивидуализма, с одной стороны, и в повышении значимости критериев, чуждых профессионализму, но важных для продвижения но службе, – с другой.

Говоря о проблемах в государственном и муниципальном управлении, с которыми сталкивается сегодня большинство стран, не следует упрощать ситуацию и сводить все только к субъективным факторам. Многое здесь объясняется объективными причинами и связано, в частности, с особенностями организации современной государственной и муниципальной службы.

Прежде всего, в реальной жизни чиновнику не так легко реализовать свою социальную миссию слуги народа и общества. Опыт показывает, что даже в самых демократических странах "общественный интерес", которому в идеале должны служить государственные чиновники, нередко подменяется узкопартийными и корпоративными интересами. В качестве примера этого явления западные авторы нередко приводят правительственную политику консерваторов в Англии, чья "рыночная идеология" за период 18-летнего пребывания партии у власти привела к ликвидации тех органов управления, которые мешали проведению этой идеологии. Другой, не менее показательный пример преобладания корпоративных экономических интересов в государственной политике, – проблема так называемого "железного треугольника" в сфере банковской деятельности в США, где ряд крупнейших банков в союзе с Министерством финансов и Комиссией по банкам в парламенте превратились в реальных монополистов и определяют политику в этой сфере деятельности.

С другой стороны, на характер поведения государственных и муниципальных служащих значительное влияние оказывает также усилившаяся за последние десятилетия профессионализация в сфере государственного и муниципального управления. По мере развития рационализации и механизации труда в органах государственного и муниципального управления, раздробления и стандартизации рабочих процессов происходит отчуждение работников от результатов своего труда, что не может стимулировать служащих к совершенствованию их работы. Неизбежный в бюрократической организации принцип обязательного, а подчас неукоснительного выполнения руководящих указаний и инструкций еще больше усиливает инструментальную идентификацию у служащих, поскольку делает необязательной мотивацию к высокопроизводительному труду. Условия разделения труда, жесткой иерархии и подчинения инструкциям не только не позволяют служащему проявить свои способности, но и ограничивают возможности его влияния на принятие решений. В итоге получается, что служащий часто служит не обществу и его интересам, а своему начальнику, министру, от которого зависит его карьера, ему приходится выбирать между этикой и лояльностью к руководству.

Не менее сложной с точки зрения административной этики является проблема соотношения свободы и ответственности в государственной и муниципальной службе. Как было отмечено выше, государственный и муниципальный служащий по своему положению вынужден ограничивать свои гражданские права и свободы. Как и все граждане, он, с одной стороны, относительно свободен в своих поступках и действиях. Однако, с другой – он в отличие от других граждан не свободен в выборе своих действий. Так, закон запрещает ему заниматься коммерческой деятельностью, активно участвовать в политике, использовать служебное положение в личных целях, получать подарки за услуги, связанные с исполнением должностных обязанностей, получать гонорары за публикации служебного характера и т.д. В результате в практической деятельности служащих возникают непростые ситуации, связанные с конфликтами интересов, разнообразными этическими коллизиями.

Мы остановились только на некоторых проблемах, которые, как нам представляется, необходимо учитывать, когда мы говорим об административной этике и механизме ее реализации в практике государственного и муниципального управления.

Сложность проблем этики в системе государственной и муниципальной службы породила различные подходы к их решению. Условно их можно разделить на две школы: нормативную и структурную. Сторонники нормативного подхода к административной этике делают акцент на воспитательных методах, стремлении привить этические ценности служащим, внедрить их в деятельность учреждений и организаций. Напротив, при структурном подходе акцент делается на формально-юридических методах, разработке специальных законов и нормативных актов, направляющих и контролирующих деятельность и поведение чиновников. Такой подход важен прежде всего в борьбе с коррупцией, которая стала сегодня, как уже отмечалось, серьезной проблемой для всех стран – богатых, развивающихся, бедных.

Однако, как показывает опыт, существует опасность абсолютизации того или другого подхода. В действительности наиболее эффективным оказывается разумное сочетание правового и воспитательно-нравственного воздействия на поведение служащих. Не случайно в последнее время получила признание идея о необходимости сближения морали и права на государственной и муниципальной службе. Большинство специалистов убеждено, что моральное регулирование особенно в государственном и муниципальном управлении должно быть дополнено внешним контролем через разработку, кодификацию и стандартизацию общих обязательных правил поведения.

Необходимость внешнего контроля объясняется прежде всего тем, что очень часто даже наличие хорошо разработанных этических кодексов не приводит к улучшению этического поведения чиновников, если отсутствует механизм действенного контроля за выполнением нравственных предписаний, если моральные требования не подкреплены нормативными требованиями. Об этом, в частности, свидетельствует опыт США, где после разработки целого ряда этических кодексов и создания специального комитета по этике в парламенте пришли к осознанию необходимости издания закона об этике в правительстве (1978). Закон возлагал контроль за нравственностью государственных служащих на соответствующие правоохранительные органы и специально созданную Службу правительственной этики и предусматривал самые жесткие санкции за нарушения норм и стандартов административной этики.

С точки зрения сторонников структурного подхода к вопросам этики в государственном и муниципальном управлении, внешний контроль за поведением государственных и муниципальных служащих необходим потому, что они имеют непосредственное отношение к власти и полагаться здесь только на сознательность должностных лиц невозможно без риска в очередной раз столкнуться со злоупотреблением служебным положением. С этой позиции, сама ответственность государственных и муниципальных должностных лиц должна быть тождественной понятию "подотчетность", которая непосредственно связана с контрольными органами и санкциями. Гарантией же подотчетности чиновника обществу должны служить органы контроля извне и такие средства, как "моральные кодексы", административный контроль со стороны вышестоящих должностных лиц, судебный контроль за соблюдением этических ценностей (прежде всего таких, как неподкупность, бескорыстность, беспристрастность и непредвзятость).

Не следует, однако, преувеличивать значение мер внешнего контроля. Несмотря на то что во многих странах растет количество этических стандартов и правил, это часто не приводит к повышению этического уровня служащих государственных и муниципальных органов. Как справедливо отмечают специалисты, эти правила и стандарты могут играть только роль профилактики негативных явлений в системе власти и управления. Кроме того, очень часто безупречные в правовом отношении действия государственного и муниципального служащего оказываются сомнительными с моральной точки зрения, особенно если они порождают такие явления, как бюрократизм, волокиту, равнодушие к человеку и вызывают законное недовольство населения. У чиновника при желании найдется масса возможностей нарушить дух закона с точки зрения морали, не нарушая его букву: и антигуманный, формально-бюрократический стиль реализации полномочий, и слишком ревностное выполнение статусных обязанностей чиновниками, и сохранение ведомств, деятельность которых бессмысленна и бесполезна с точки зрения задач общества, и многое другое.

Из сказанного можно сделать вывод: усилиями законодателей решить проблему невозможно – необходим высокий моральный и этический уровень государственных и муниципальных служащих. Более того, опыт показывает, что при чрезмерной формализации процесса парализуется свобода действий и инициатива, а правовая сверхурегулированность становится серьезным препятствием на пути эффективного управления.

Учитывая это, многие специалисты (сторонники нормативного подхода к решению этических проблем в государственном и муниципальном управлении) считают необходимым усилить акцент на воспитательных мерах путем внедрения этических ценностей в деятельность учреждений. С этой целью предлагается сблизить этику государственной и муниципальной службы и этику общества. Считается, что такое может стать возможным, если, во-первых, организация не только стремится создать здоровую нравственную атмосферу и поощрять этическое поведение чиновников, но и организует их обучение принципам нравственности на государственной и муниципальной службе; во-вторых, государственная и муниципальная служба открыта для взаимодействия с гражданами. В ряде европейских стран накоплен положительный опыт по созданию гражданских институтов и организаций, в которых граждане участвуют в принятии решений (особенно при решении социальных вопросов) и тем самым в немалой степени влияют на этическое поведение должностных лиц. По мнению специалистов, очень важно при этом, чтобы и сами санкции, применяемые к государственным и муниципальным чиновникам, особенно санкции за нарушение ими фундаментальных моральных ценностей, не скрывались от общества.