МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

С начала марта 1917 г. двоевластие сложилось и на местах. Не­смотря на стремление буржуазии сохранить старый правительствен­ный аппарат, на местах пришлось производить гораздо большую ре­организацию, чем в центре. Целый ряд учреждений пришлось ликви­дировать уже в первые недели революции. Так, были упразднены должности генерал-губернатора, губернаторов, градоначальников, по­лицеймейстеров, исправников, становых приставов, урядников, земских начальников с соответствующими канцеляриями и делопроизводствами, уничтожены такие учреждения, как губернское правление, полицейские управления, комитеты по делам печати, жандармские управления и охранные отделения. В февральские дни служащие жандармских управлений и охранок, опасаясь разоблачений, нередко сами громили и поджигали эти учреждения. Однако все эти измене­ния в местном аппарате были, разумеется, неполными. Целые звенья местного правительственного аппарата (особенно судебного, финан­сового, государственного контроля, военного, просвещения и пр.) продолжали существовать и после падения царизма.

Упраздненные должности и учреждения правительственного аппарата на местах были заменены губернскими, городскими уезд­ными комиссарами Временного правительства и их аппаратом (кан­целяриями). Специальным циркулярным распоряжением правитель­ства от 5 марта «временно» обязанности этих комиссаров возлага­лись на председателей губернских и уездных земских управ и городских голов, которые были избраны еще по рекомендации царского правительства из наиболее реакционных, нередко черносотенных дея­телей.

Первоначально права этих комиссаров были Неопределенными. Созданное в марте 1917 г. при Министерстве внутренних дел Особое совещание по местным реформам только к сентябрю разработало проект положения о комиссарах, согласно которому компетенция ко­миссаров напоминала компетенцию губернаторов и исправников.

В первые дни Февральской революции городская и сельская бур­жуазия, буржуазная интеллигенция, либерально настроенные чинов­ники и помещики в противовес Советам стали создавать выборные временные «комитеты общественных организаций». В состав этих ор­ганов входили гласные земских и городских органов самоуправления, представители различных буржуазных и мелкобуржуазных общественныхорганизаций, некоторые либерально настроенные чинов­ники старых правительственных учреждений и т. п. Эти комитеты объявляли себя органами власти на местах: сменяли губернаторов,, полицеймейстеров, исправников и других должностных лиц царского режима, создавали органы буржуазной милиции, рекомендовали или даже избирали областных, губернских, уездных и волостных комис­саров.

[332]

Характерной особенностью местного управления являлось расши­рение объема полномочий и компетенции земских и городских орга­нов самоуправления. Территория ведения земств и городских орга­нов самоуправления была значительно расширена. Земства были созданы даже на таких окраинах, как Сибирь, Семиреченская, Акмо­линская губернии, а также в Архангельской и Астраханской губер­ниях.

Законом 21 мая избирательная система для уездных земских уч­реждений значительно демократизируется: вводятся всеобщие, пря­мые, равные выборы при тайном голосовании. Для губернских земств сохранялась старая система выборов. Значительно расширяется ком­петенция земств в хозяйственном управлении. Тем же законом ут­верждались волостные, земские учреждения: волостные земские со­брания и управы. В связи с этим упразднялись волостные крестьян­ские органы и соответствующие им должности (волостной сход, пра­вление, суд, волостной старшина), а также и волостные продоволь­ственные комитеты. Административные, финансовые и хозяйственные функции упраздненных учреждений наследовали волостные земства. Волостное земское собрание выбиралось на основе всеобщего, прямо­го и равного избирательного права при тайном голосовании на три года и состояло из 20—50 гласных на каждую волость; собиралось оно на двухнедельные сессии. Исполнительным органом волостного земства была волостная земская управа. Опасаясь самостоятельных действий крестьянства в волостных земствах, правительство предпи­сало уездным комиссарам «наблюдать» за их деятельностью. Через сельские избирательные комиссии уездный комиссар добивался того, что в волостное земство попадали кулаки и представители местной Эсеровской сельской интеллигенции. Таким образом, многие черты бывшей сословной крестьянской организации с опекой вышестоящих властей были сохранены и после падения царизма.

Общее руководство всей системой земских учреждений возлага­лось на Всероссийский земский союз.

Аналогичные изменения произошли и в органах городского са­моуправления. Законом 15 апреля в городах с населением более 150 тыс. человек учреждались районные органы самоуправления: районные думы и управы. Деятельность этих учреждений в городах объединялась советом дум.

Постановление Временного правительства 17 апреля законода­тельно учреждало организацию возникшей еще в дни революции бур­жуазной милиции. Ее содержание и управление возлагалось на орга­ны городского и земского самоуправления. Города подразделились на районы, а районы — на милицейские участки; уезды также делились на участки. Земские и городские органы самоуправления выбирали начальников городской, уездной, районной, участковой милиции и их помощников. При начальниках милиции учреждались особые канце­лярии с помещениями для арестованных. В столицах и крупных го­родах создавались общегородские Управления начальника милиции.

[333]

На органы милиции возлагались задачи «охраны безопасности и порядка», оповещение населения о правительственных мероприятиях,, исполнение распоряжений комиссаров правительства, решения судов, учет населения и прочие функции, наследованные от старой поли­ции. При милиции стали создаваться и органы уголовного розыска. Старшие милиционеры и милиционеры вербовались из представите­лей господствующих классов. Характеризуя создание этой милиции Временным правительством, В. И. Ленин писал: «Гражданскую ми­лицию» стараются свести на старое, то есть на небольшие, оторван­ные от народа, стоящие возможно ближе к буржуазии, отряды воо­руженных людей под командой лиц из буржуазии»[274]. Созданная Вре­менным правительством буржуазная милиция не имела ничего об­щего с народной милицией.

С падением самодержавия в России были провозглашены буржу­азные свободы и политическая амнистия, проведены некоторые мероприятия по демократизации аппарата суда. Однако все изменения в области судоустройства и судопроизводства пришедшая к власти буржуазия основывала на последовательном проведении в жизнь бур­жуазных судебных уставов 1864 г.

В аппарате Министерства юстиции была создана комиссия «для восстановления основных начал судебных уставов и согласования их с происшедшей переменой в государственном строе», «по пересмот­ру и введению в действие Уголовного уложения 1903 г.».

В России и после Февральской революции продолжала сохранять­ся ранее существовавшая система местных судов: судебные палаты, окружные суды, мировые судьи и их съезды.

В отношении смены судей, назначенных царским правительством, Временное правительство отличалось большой терпимостью. 5 мая в Министерстве юстиции на совещании председателей и прокуроров судебных палат и обер-прокуроров Сената, а также представителей советов присяжных поверенных был поставлен вопрос о смене неко­торых старых судей. Совещание с негодованием отвергло это пред­ложение, считая его «посягательством» на принцип несменяемости судей. Для занятия судебных должностей в судах с назначаемым со­ставом требовалось высшее юридическое образование и длительный стаж практической работы в судебном ведомстве, а для мировых су­Дей — среднее образование и стаж чиновничьей службы. Все это де­лало недоступным занятие судебных должностей трудящимися и ос­тавляло аппарат суда в руках царских чиновников. Функции судеб­ных палат несколько сузились — был упразднен суд с сословными представителями. В окружных судах более широко стал применять­ся суд с присяжными заседателями; он вводится даже там, где ранее отсутствовал (на окраинах). Юрисдикция окружных судов значитель­но расширилась. Окружные суда превратились также и в органы ре­гистрации новых союзов, обществ и товариществ.

[334]

21 июля 1917 г. при окружных судах были созданы регистраци­онные отделения, которые сохраняли полезные и безвредные для Временного правительства новые организации и запрещали нежела­тельные и вредные.

Наибольшие изменения коснулись мирового суда. Постановлени­ем Временного правительства от 4 мая 1917 г. закон 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда был распространен еще на 33 губер­нии. В целях ограждения наиболее последовательно буржуазного ин­ститута судебной системы от народа по-прежнему для выборов в ми­ровые судьи требовались образовательный и служебный цензы (сред­нее образование, три года службы чиновником). Закон повысил граж­данскую (до 1000 руб. иска) и уголовную юрисдикцию мировых су­дов. В уголовных делах мировой суд имел право давать выговоры, делать замечания, внушения, налагать денежные взыскания до 300 руб., производить арест на срок до трех месяцев, заключать в тюрь­му до полутора лет. Тот же закон установил, что наиболее важные уголовные и гражданские дела, подсудные мировым судьям, рассмат­ривались в каждом участке особым мировым присутствием, состояв­шим из участкового и добавочного мировых судей и двух членов.

Закон 30 мая вводил суд по административным делам. По этому закону в каждый уезд назначался административный судья, имевший свое делопроизводство. В губернских и областных городах, при ок­ружных судах были созданы особые административные отделения, а в Сенате высшей инстанцией для административных судей стал пер­вый департамент.

Административные судьи рассматривали конфликты между госу­дарственными органами, комиссарами Временного правительства и общественными учреждениями (городского и земского самоуправле­ния, местных органов Земгора, военно-промышленными комитетами и т. п.). Законом 7 сентября ведению судов по административным делам были подчинены земельные и продовольственные комитеты.

Законом от 21 апреля 1917 г. одновременно с Главным земель­ным комитетом учреждались (а фактически нередко закреплялись возникшие ранее) губернские, уездные и волостные земельные ко­митеты. На Главный и местные комитеты возлагались задачи «подго­товки земельной реформы и для неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием». Мест­ные земельные комитеты занимались сбором необходимых для зе­мельной реформы сведений, составлением предварительных заключе­ний и соображений по этим вопросам, приведением в исполнение по­становлений центральных органов Министерства земледелия. Все эти мероприятия были рассчитаны на отвлечение крестьян от немедлен­ного «самочинного» разрешения аграрного вопроса. Эти же цели преследовала и такая функция земельных комитетов, как «разреше­ние вопросов, споров и недоразумений» между крестьянами и поме­щиками.

Для выполнения этих задач устанавливался и соответствующий

[335]

состав земельных комитетов. В состав губернских и уездных земель­ных комитетов входили члены, избранные соответствующими земски­ми собраниями (губернскими или уездными) и городскими думами, представители экономических отделов (агрономического и статисти­ческого) соответствующих земских управ, уездного мирового съезда, уездных (в губернском комитете) или волостных (в уездном комите­те) земельных комитетов, «сведущие» лица и представители Министерства финансов. Кроме того, в состав губернских земельных ко­митетов входили и другие чиновники — представитель Министерства земледелия и член окружного суда. Волостной земельный комитет состоял из пяти членов, избранных волостным земством. В губерн­ских и уездных земельных комитетах было сильно влияние эсеров. Характеризуя центральный и местный аппарат земельных комите­тов, В. И. Ленин писал о том, что по закону 21 апреля эти комитеты «составлены так, что уездный комитет менее демократичен, чем во­лостной, губернский менее демократичен, чем уездный, главный ко­митет менее демократичен, чем губернский!». И далее В. И. Ленин подчеркивал, что «волостной земельный комитет весь выборный на­селением волости»[275], чего нет в других комитетах.

В первые дни революции стихийно возникли губернские, уездные, городские и волостные продовольственные комитеты, которые были закреплены законом 2 апреля в составе Министерства земледелия. С учреждением Министерства продовольствия в мае эти комитеты признаются его органами на местах. Волостные продовольственные комитеты упраздняются с утверждением волостных земств законом 21 мая.

На первом этапе деятельности продовольственных комитетов меньшевистское и эсеровское руководство их пыталось демагогиче­скими обещаниями борьбы со спекуляцией, монополией хлебной тор­говли внести успокоение в голодающие массы трудящихся. С сентяб­ря 1917 г. продовольственные комитеты проводят откровенно реак­ционную антинародную политику поощрения спекуляции, срыва по­литики твердых цен, организации голода в стране.

На местах вплоть до октября 1917 г. просуществовали фабрично-заводские инспекторы, которые выполняли второстепенные и пас­сивные функции сбора информации. Более активную роль играли другие органы Министерства труда, так называемые комиссары тру­да, учрежденные законом 11 июня. Каждый комиссар возглавлял ок­руг труда, включавший несколько губерний. В ведении комиссара каждого округа находились не только фабрично-заводские инспекто­ры, но pi ряд учреждений: примирительные камеры, третейские су­ды, биржи труда. Учрежденные законом 5 августа примирительные камеры создавались на предприятиях по отдельным отраслям промышленности или районам из представителей рабочих и заводской или фабричной администрации. Дела камеры разрешались большин-

[336]

ством голосов. Если камера не достигала примирения, то она предла­гала сторонам передать спор на разрешение третейского суда. Тре­тейский суд состоял из нескольких членов поровну от рабочих и пред­принимателей и председателя, избираемого членами этого суда из по­сторонних лиц. Областные и городские (для городов с населением более 50 тыс. чел.) биржи труда учреждались по закону 19 августа «в целях упорядочения спроса и предложения труда». Председатели бирж избирались органами городского самоуправления.