Історія становлення практичного-прикладного політичного аналізу, початок його використання у зовнішній політиці

Застосовувані в прикладному знанні прийоми і методи дослідження політичних явищ формують особливу галузь політичної науки, яка спрямована на вивчення реального політичного процесу, поведінки різних суб'єктів, їх дій і взаємин. По суті справи всього кола прикладних політологічних дисциплін описують різноманітні сторони і грані політичної діяльності людей, що володіють різними навичками, вміннями, технологічною оснащеністю і прагнуть досягти різних практично значущих цілей.

Прикладні дослідження політики зачіпають не весь її простір, а лише ті її області, які мають найважливіше практичне значення для всього процесу функціонування державної влади. В даний час до числа подібних областей відносяться процеси врегулювання і вирішення конфліктів, прийняття рішень, ведення переговорів, організації виборчих та інформаційних кампаній та деякі інші. Навколо ряду таких областей історично сформувалися і субдисципліни, що висвітлюють проблеми прийняття рішень, формування та реалізації політичних проектів, дозволу та врегулювання політичних конфліктів, ведення переговорів і деякі інші. Серед них виділяється політичний аналіз, який описує способи і процедури дослідження конкретних політичних проблем.

Політичний аналіз є особливою прикладною дисципліною зі своїм предметним полем та іншими особливостями. Разом з тим він виступає і єдиною дослідницькою основою всіх прикладних субдисциплін. Таким чином, якщо в широкому сенсі це словосполучення може використовуватися для позначення всіх наукових досліджень політики, то у вузькому, спеціальному значенні політичний аналіз розглядається як прикладна дисципліна, яка формулює основні, що перешкоджають суб'єктивізму і сваволі вимоги вивчення конкретних проблем, пошуку їх найбільш прийнятних рішень і визначення необхідних для цього технологічних засобів і прийомів діяльності.

Розробкою політичного аналізу як прикладної галузі наукових знань займається особлива група фахівців: технологи, аналітики, експерти, консультанти, працівники партійних апаратів, помічники публічних політиків - всі ті, хто займається різноманітними видами обслуговування професійної діяльності публічних політиків, корпоративних політичних структур (наприклад, консультативних агентств), органів державного управління. Підсумком діяльності цієї групи осіб є різноманітні поради та рекомендації, прогнози, плани і програми діяльності державних і партійних органів, аналітичні довідки для вдосконалення діяльності органів управління та інші матеріали, спрямовані на оптимізацію вирішення конкретних політичних проблем.

Поява ППА як особливої дисципліни прийнято датувати серединою ХХ в. Але сама політична аналітика має набагато більш тривалу історію. Її витоки сягають, ймовірно, ще до епохи протодержавних утворень, коли стали складатися особливі функції управління та спеціалізований адміністративний апарат. Спочатку такого роду "політичні навички" формувалися на базі практичного досвіду, методом проб і помилок, і транслювалися через звичаї і традиції. Пізніше, з ускладненням соціальної організації і підвищенням комплексності державного управління, виникають особливі касти жерців і страти радників - носіїв політико-управлінського знання (багато в чому тоді таємного і езотеричного).

У ранніх творах політичної думки явно домінують прикладні питання державного управління. Серед найдавніших зводів політичних правил і рецептів для правителів слід, в першу чергу, згадати "Артхашастру" (Повчання про користь), написану радником індійського царя Чандрагутпи брахманом Каутілья, і "Шан Цзюнь Шу" (Книга правителя області Шан) давньокитайського філософа і державного діяча Шан Яна (IV - III в. до н.е.). Чималу лепту в загальний багаж прикладних політичних ідей внесли мислителі Стародавньої Греції - Платон і Аристотель. Перший з них намагався консультувати (правда, не надто успішно) правителів Сіракуз, а другий був вихователем і наставником Олександра Македонського.

У середньовіччі в якості радників при дворах феодальних государів виступали переважно духовні особи, але з початком епохи Відродження стала зростати і роль світських "консультантів". Найбільш яскравим свідченням прагматизації політичного знання є роботи державного секретаря Флоренції М.Макіавеллі, який відмовився від теологічно-моралізаторської схеми обґрунтування політичних рішень і дій на користь раціонально-прагматичної. І все ж головний "прорив" в цій сфері припадає вже на епоху промислової революції.

Як вважають деякі фахівці з історії прикладної політичної думки, цей "прорив" був обумовлений не стільки "природним" прогресом соціальних знань, скільки ускладненням громадської організації та державного управління. Виклики епохи, пов'язані з індустріалізацією, урбанізацією, масовими міграціями населення тощо, вимагали точніших, ніж раніше, політико-управлінських рішень, заснованих на достовірній економічній та соціальній інформації, що дало потужний поштовх розвитку емпіричних і статистичних методів аналізу. На межі XVIII і XIX ст. в ряді країн проводяться перші переписи населення (в США - в 1790 р, в Англії - в 1801 г.). Вчені-статистики починають залучатися в якості радників урядів з питань соціальної та економічної політики. До кінця XIX сторіччя уявлення про те, що традиційна політична аргументація повинна підкріплюватися емпіричними даними, стало домінуючим.

Роль політичного аналізу у діяльності В.Вільсона, Ф.Рузвельт. Поява державних Агенцій у США та їх роль у реалізації зовнішньої політики держави.

В ХХ столітті розвиток політичного аналізу, в порівнянні з попереднім століттям, набуває нові характеристики. Протягом всього, останнього у другому тисячолітті, століття, відбувалася поступова професіоналізація (а в другій половині століттята інституціоналізація) прикладного політичного аналізу. Багато в чому це пов'язано з тим, що в академічному середовищі, в основному навколо ряду американських і європейських університетів складається співтовариство професорів, що займаються прикладними соціальними науками, і практикуючих політичних аналітиків, багато з яких також були залучені до роботи в державних органах з університетських кіл. В США і в Європі немало університетських професорів увійшло до складу кабінетів міністрів, наприклад, Рудольф Шлофердік в Німеччині, Йозеф Умпетер в Австрії, Петро Мілюков в Росії.

Розквіт у цей період політичного аналізу у США пов’язаний в першу чергу з тим, що перші десятиліття XX століття стали періодом бурхливого економічного зростання і супутніх йому змін соціально-економічного життя країни. Крім того, це був початок виходу Сполучених Штатів на світову арену, кінець Доктрини Монро - і, відповідно, американським лідерам потрібно було всерйоз визначати свої підходи до міжнародних проблем загальносвітового масштабу.

У відомому сенсі змичку політичної теорії з державною практикою уособлював, перш за все, Вудро Вільсон, який почав свою кар'єру як професор політичної науки та державного управління Гарвардського університету, а потім пішов з головою в політичну практику, двічі будучи обраний на пост Президента США в початку ХХ століття. До речі, представники соціальних наук грали досить активну роль в складі його президентської адміністрації в період 1 Світової війни. Наприкінці 1917 року радник президента Вудро Вільсона Едвард Хаус став проводити регулярні консультації з провідними американськими вченими, намагаючись виробити новий американський підхід до устрою світу після закінчення Першої світової війни. Група Хауса, що стала відомою як «Дослідження», брала участь у роботі американської делегації на Паризькій мирній конференції в якості консультантів (так, розроблений Групою проект Хартії Ліги націй став одним з базових при створенні цієї організації). Група не припинила свою роботу після закінчення Першої світової війни - навпаки, відносна наївність Вільсона при укладенні Версальського миру (принаймні, саме цим пояснювали американські політологи не зовсім вдалі для США, передусім з точки зору глобальних інститутів регулювання, положення Версальського миру) підштовхнула членів американської делегації лобіювати створення «мозкового центру» з дослідження міжнародної ситуації. У 1921 році до складу Групи Хауса були включені представники фінансових кіл, відомі юристи та професора. З цього ж року вона працювала як «Рада з міжнародних відносин» (Council on Foreign Relations, CFR). Творці «Ради» визначали себе як «групу людей, які ставили задачу поширення знань про міжнародні відносини і, особливо, розвиток раціональної американської зовнішньої політики». Цікаво відзначити, що спочатку планувалося створити американо-британський центр, проте через антибританських настроїв які зросли в кінці 1910-х - початку 1920-х років від цієї ідеї відмовилися. Так з'явився «Рада з міжнародних відносин» (CFR) у її нинішньому вигляді. У 1922 році він почав випускати журнал «Форін ефферс» (Foreign Affairs). І понині CFR (виріс фактично з клубу, який влаштовував щомісячні вечері, в один з найбільш шанованих зовнішньополітичних інститутів у світі) підкреслює свій позапартійний статус і є класичним представником першої хвилі «мозкових центрів».

Період Великої депресії 1930-х років дав новий поштовх діяльності «мозкових центрів». Для розробки програм в рамках «Нового курсу» президент Франклін Рузвельт створив свої власні «мозкові центри», де були зібрані фахівці в галузі суспільних наук. «Хоча аналітики з цих інститутів під час їхнього становлення деколи давали поради політикам, головною їхньою метою було не прямий вплив на прийняття політичних рішень, а просвіта та інформування політиків і громадськості про потенційні наслідки реалізації різних зовнішньополітичних рішень. Почасти готовність орієнтованих на політологічні дослідження центрів триматися осторонь від політичного процесу виникала з їх прихильності збереженню своєї інтелектуальної та організаційної незалежності, якої багато сучасних аналітичні центри готові пожертвувати », - пише про перше покоління« мозкових центрів »Дональд Абельсон.

Отже, у період президентства Ф. Рузвельта серйозним поштовхом для розвитку аналітичної роботи послужили кризові проблеми, викликані Великою депресією, а потім 2 Світовою війною, що потребувало інтелектуального обгрунтування самих різних напрямків державної політики: від боротьби з безробіттям і стимулювання економічного зростання, до геостратегічного аналізу і досліджень в області пропаганди". Ще в роки Нового курсу Ф.Рузвельта в країні з'явилося кілька державних агентств, покликаних забезпечувати інтелектуальне обґрунтування окремих напрямів державної політики (Національна Рада з планування ресурсів, Федеральна житлова комісія, Адміністрація громадських робіт та ін.). З початком другої світової війни різко зріс інтерес до аналітичних розробок у галузі військового планування і управління (так зв. Дослідження операцій і мережеві плани-графіки), а також військово-політичної пропаганди і маніпулювання суспільною свідомістю.

Створення не державних «мозкових центрів» ППА у США після другої світової війни, формування професійної асоціації аналітиків у США. Організація політико-управлінських досліджень та їх роль у формуванні зовнішньої політики США.

Але найбільш бурхливо політична аналітика стала розвиватися в США в післявоєнний період, що неабиякою мірою було зумовлено ядерним протистоянням з СРСР. В країні починають створюватися недержавні аналітичні центри - "мозкові трести" (brain trusts) і "фабрики думки" (think tanks). В 1948 р. була заснована "РЕНД Корпорейшн", яка відразу ж отримала замовлення від Міністерства військово-повітряних сил на розробку низки оборонних проектів. Трохи пізніше виникли Інститут Брукінгса, Фонд спадщини, Інститут урбаністики та ін. В результаті до кінця 1960-х років в США склалася ціла індустрія приватного ППА, яка внесла вагомий вклад у створення політико-аналітичного інструментарію. Щоб проілюструвати цю тезу, достатньо згадати такі аналітичні розробки "РЕНД Корпорейшн", як методика "програмування - планування - бюджетування" (PPBS - "Programming - Planning - Budgeting System"), система групової та итеративной експертної оцінки Дельфі, а також пакет аналітичних методик "витрати-вигоди" (cost-benefit analysis) і "витрати-ефективність" (cost-effectiveness analysis), що включає набір стандартних інструментів оцінки ефективності політичних програм і рішень, акцій та їх результатів.

Слабкою стороною "аналіцентрістської течії" (analycentric movement) був яскраво виражений технократизм. В недержавні аналітичні центри, крім фахівців з соціальних наук, прийшло чимало математиків, системщиков, інженерів, які привнесли в політичний аналіз не тільки методи і техніку суворого формалізованого дослідження, але і характерний для цих областей наукового знання стиль мислення. Поняття "аналіз" трактувалося технократами в буквальному сенсі, тобто як декомпозиція, або розбиття цілісного суспільного об'єкта на окремі компоненти. Це означало практично повну відмову від використання в аналітичній роботі ціннісних і моральних критеріїв, а також ігнорування соціально-політичного середовища управлінської діяльності. У той же час певною противагою "аналіцентрікам-технократам" в професійному співтоваристві служили "гуманітарії-академіки", які робили упор на аксиологічні і етичні принципи політичної діагностики.

Офіційний відлік інституціональної історії політичного аналізу в США багато політологів починають з 1951 р, коли вийшла у світ колективна робота під редакцією Г. Лассуелла і Д.Лернера, що дала старт так зв. "Політико-управлінському рухові" (policy movement). У вступній статті до монографії Лассуелл поставив перед згаданим рухом двоєдину задачу: сприяти підвищенню ефективності публічних рішень і одночасно розвивати і впроваджувати в практику демократичні принципи і гуманістичні цінності. Іншими словами, мова йшла про додання політичній науці прагматичної та прикладної спрямованості шляхом з'єднання демократичної теорії з управлінською практикою.

У 1960 - 1970-ті роки відбувається інституціоналізація політичного аналізу як університетської дисципліни. З кінця 1960-х років спершу в Каліфорнійському (Берклі), а потім в інших провідних американських університетах створюються спеціалізовані курси та програми з прикладного політичному аналізу, починається підготовка магістрів і докторів з даної спеціальності. Одночасно набирає силу й інший, не менш важливий процес - перетворення політичного аналізу в особливу професійну сферу. У державних органах федерального, регіонального та муніципального рівнів формуються (або розширюються) аналітичні підрозділи, в їх штатних розписах з'являється стандартна одиниця "аналітик" (analyst).

Як відомо, найважливішою складовою інституціоналізації наукової дисципліни є утворення професійної спільноти, створення спеціалізованих журналів та професійних асоціацій. Цей процес розгортається в США в 1970 - 1980-ті роки. З'являється ряд журналів, орієнтованих на політико-управлінську проблематику взагалі і на питання прикладного політичного аналізу, зокрема, - "Policy Sciences", "Policy Studies Journal", "Policy Studies Review", "Journal of Policy Analysis and Management" і ін. формуються професійні асоціації аналітиків - Організація політико-управлінських досліджень (Policy Studies Organization), що об'єднала в основному політологів, і міждисциплінарна Асоціація політичного аналізу і менеджменту (Association of Public Policy Analysis and Management), до складу якої наразі входять понад 2 тис. практикуючих аналітиків і університетських вчених.