Роль місцевого самоврядування в управління регіональним розвитком.

Соціально-економічний розвиток України значною мірою залежить не лише від ефективної діяльності центральних органів влади, а і від діяльності регіональної державної влади та органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в цьому аспекті заслуговує на особливу увагу, Як видно, саме на рівні місцевого самоврядування можливим є поєднання інтересів держави (влади) і суспільства (народу), оскільки саме на місцевому рівні реалізуються завдання державної політики та здійснюється власна політика територіальних громад. Місцеве самоврядування залежить від державного устрою, історичних, національних, географічних та інших особливостей країни, в кожній країні воно має специфічну правову форму.

Основними документами, в яких відображена суспільна думка про місцеве самоврядування є Всесвітня Декларація та Європейська Хартія про місцеве самоврядування. За цими документами сутність місцевого самоврядування полягає в гарантованому державою праві територіальних спільностей громадян та їх органів вирішувати значну частину місцевих справ і управляти територією, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Важливими ознаками органів місцевого самоврядування є їх правова, організаційна та фінансова автономія.

Сутність правової автономії полягає в тому, що вони мають свої власні повноваження, які визначені Конституцією або законом. Ці повноваження мають бути повними і винятковими, тому в їх межах органи місцевого самоврядування мають свободу дій, для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключене з їх компетенції та не віднесене до компетенції іншого органу влади. Це правило діє і тоді, коли органи місцевого самоврядування виконують делеговані їм державою додаткові повноваження, з метою пристосування їх до місцевих умов.

Організаційна автономія полягає в тому, що органи місцевого самоврядування повинні мати можливість самостійно визначати свою внутрішню структуру відповідно до місцевих потреб і для забезпечення ефективного управління, діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам і будь-який адміністративний контроль за їх діями може відбуватися лише з метою дотримання законності та конституційності цих дій.

Фінансова автономія полягає в тому, що органи місцевого самоврядування мають право в межах державної політики володіти та вільно розпоряджатися власними коштами при здійсненні своїх повноважень. Європейська Хартія зазначає, що хоча б частина вказаних коштів має надходити за рахунок місцевих зборів і податків, ставки яких визначають самі органи місцевого самоврядування в межах закону. В жодній державі світу місцеве самоврядування не обходиться без державної підтримки, а, отже, субсидії, які виділяються цим органам, не повинні обмежувати свободу їх дій.[1]

В Конституції України приведене визначення поняття місцевого самоврядування:це гарантоване державою право та реальна можливість територіальної громади самостійно (або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Під територіальною громадоюрозуміють об’єднання жителів міста, міського району, села, кількох сіл, селища.

Місцеве самоврядування має певну систему, яка складається з наступних елементів:

· сільські, селищні, міські Ради депутатів та їх органи (виконавчі комітети, постійні та інші комісії),

· інші форми територіальної самоорганізації громадян, а саме: громадські комітети і ради мікрорайонів; житлових комплексів; домові, вуличні, квартальні та інші комітети;

· форми безпосереднього волевиявлення населення – місцеві референдуми, загальні збори громадян.

Особливе місце в цій системі займають сільські, селищні та міські Ради депутатів, які є основними органами місцевого самоврядування і об’єднають та координують на своїй території діяльність інших ланок місцевого самоврядування

Починаючи з 1991 року діяльність Рад дуже реформувалась і продовжує реформуватись. В Законі про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування від 7.12.90.р. Ради закріплювались як державні органи місцевого самоврядування і фактично до введення інституту Представників Президента України (1992 р.) органи місцевого самоврядування були складовою частиною державного апарату. Тільки з введенням цього інституту почалося роздержавлення Рад, вони стають реальними органами місцевого самоврядування.

Вже в другому Законі “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 26.03.92 р. закріплюється поєднання в діяльності органів місцевого самоврядування місцевого самоврядування елементів муніципалізму та етатизму, що найбільш відповідає українській політичній традиції.

І нарешті в останньому Законі “ Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.97р. це положення остаточно закріплюється, посилюючи владу муніципалітетів.

Основними принципами місцевого самоврядування є народовладдя, законність, гласність, колегіальність в прийняті рішень, поєднання місцевих і державних інтересів, виборність, правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах визначених законодавством.

Місцеве самоврядування має певну систему, яка складається з наступних елементів:

— сільські, селищні, міські Ради депутатів та їх органи (виконавчі комітети, постійні та інші комісії),

— інші форми територіальної самоорганізації громадян, а саме: громадські комітети і ради мікрорайонів; житлових комплексів; домові, вуличні, квартальні та інші комітети;

— форми безпосереднього волевиявлення населення – місцеві референдуми, загальні збори громадян.

У цій структурі можна виділити два основні елементи – територіальна громада та органи управління на місцях.

Основною ланкою місцевого самоврядування є територіальна громада, тобто об’єднання жителів міста, міського району, села, кількох сіл, селища, ознаками якої є:

– усвідомлення її членами своєї єдності та приналежності до єдиного співтовариства;

– корпоративна основа діяльності членів громади;

– взаємозалежність суб’єктів і співтовариств територіальної громади;

– розподіл праці між членами територіальної громади.

Ради – це представницькі органи місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування.

Виконавчими органами Рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші органи.

Ради мають широкі повноваження, які визначаються в Законі про місцеве самоврядування. Найбільш важливими з них є:

– затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку територіальних одиниць;

– затвердження місцевого бюджету, звіту та внесення змін;

– встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом;

– утворення позабюджетних цільових фондів;

– прийняття рішень про випуск місцевих позик, отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел;

– прийняття рішень щодо надання пільг по місцевим податкам і зборам;

– встановлення для підприємств частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;

– прийняття рішень щодо відчуження комунального майна, затвердження програм приватизації;

– вирішення питань регулювання земельними відносинами;

– затвердження ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами та інші.

В Конституційній системі України органи місцевого самоврядування відіграють важливу роль у формуванні і реалізації державної політики, виступають одним з каналів взаємозв’язку між елементами громадського суспільства і державою.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами, вони наділені власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність. Також їм можуть передаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони будуть підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Матеріальною і фінансовою основоюмісцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові кошти (в т.ч. і валютні), земля, природні ресурси, що знаходяться в комунальній власності територіальних громад, а також об’єкти спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних Рад.

Місцеві бюджетиє самостійними, вони не входять до Державного бюджету України, бюджетів АР Крим та інших місцевих бюджетів.

Як юридичні особи Ради мають печатки і рахунки в установах банків України. Підприємства, установи та організації, що перебувають у комунальній власності є підзвітними і підконтрольними органам місцевого самоврядування. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, що не перебувають у комунальній власності будуються на договірній і податковій основі. Вони підконтрольні органам місцевого самоврядування тільки в межах повноважень, наданих законом.

Тісними є взаємовідносини органів місцевого самоврядування з Верховною Радою України. Верховна Рада користується широкими правами у сфері місцевого самоврядування: визначає політику, порядок організації і діяльності місцевого самоврядування. І хоча органи місцевого самоврядування підпорядковуються законам Верховній Раді, проте і вони суттєво впливають на її діяльність. Саме під впливом органів місцевого самоврядування Верховна Рада вносила зміни і доповнення в закони про місцеве самоврядування, якими посилила їх самостійність та вплив на діяльність місцевої держадміністрації.

Аналіз законодавства про місцеве самоврядування дозволи вирізнити його основні риси:

– територіальний характер, воно здійснюється за територіальною ознакою, його територіальною основою є певний населений пункт (в інших адміністративно-територіальних одиницях місцеве самоврядування може функціонувати у вигляді асоціацій його органів);

– децентралізм, органи місцевого самоврядування діють самостійно, їх відносини з державою регулюються законодавчо і на основі принципу невтручання ц сферу їхньої діяльності;

– демократизм, місцеве самоврядування реалізується у формах безпосередньої (вибори, референдуми) і представницької (ради) демократії;

– законність, діяльність органів місцевого самоврядування визначена Конституцією та законами України;

– множинність об’єктів, первинним суб’єктом місцевого самоврядування фактично виступає територіальний колектив села, селища чи міста, а серед інших суб’єктів самоврядування головна роль належить виконавчим органам рад;

– локальний характер, основним предметом діяльності органів місцевого самоврядування є питання місцевого життя відповідних населених пунктів; держава може розширювати чи звужувати коло цих питань залежно від політики, яку вона проводить, а також делегувати органам управління на місцях окремі повноваження виконавчої влади;

– власна економічна та фінансова база, органи місцевого самоврядування мають свій бюджет, отримують податки, володіють об’єктами комунальної власності; у відповідних випадках держава надає цим органам необхідну фінансово-економічну допомогу. [2]

Таким чином, місцеве самоврядування є особливим інститутом, який у специфічній формі опосередковує відносини держави і територіальних колективів.

Зараз склалася така ситуація, коли місцеве самоврядування реалізується виключно в межах населеного пункту. Органи місцевого самоврядування вирішують обмежене коло питань, пов’язане із затвердженням програм соціально-економічного і культурного розвитку, обласних і районних бюджетів і контролем за їх виконанням, а інші повноваження делегуються місцевим державним адміністраціям.

Сьогоднішній адміністративно-територіальний устрій України позбавляє місцеве самоврядування ключового принципу Європейської хартії про місцеве самоврядування – його повсюдності.

Неможливість використовувати загальні, уніфіковані для всіх територій методів проведення реформ викликає необхідність їх територіального направлення. А це можливо лише за рахунок перенесення реформ на місця, а саме – передача права приймати рішення і нести за них відповідальність безпосереднім суб’єктам економіки – підприємствам, а частину повноважень по регулюванню економічним і соціальним розвитком з державного рівня на регіональний і місцевий. Але, слід зауважити, що держава завжди залишає за собою право втручатися в економічні процеси на місцях, тобто провадити державне регулювання. І тут важливим є визначення повноважень і відповідальності державних і місцевих законодавчих і виконавчих органів.

Держава розробляє єдину регіональну економічну політику, основною метою якої є збереження загально економічного простору і зміцнення держави.

Забезпечення оптимального поєднання державних і місцевих інтересів можливе лише при пріоритеті державної законодавчої влади та передачі більшої частки функцій виконавчій владі на місцях. Законодавча діяльність на рівні території не повинна виходити за межі проблем даної місцевості і входити у протиріччя державному законодавству.

Регіоналізація реформ проходить в наступних напрямках:

1. Макроекономічне регулювання доповнюється мікроекономічним. Це передбачає децентралізацію процесів управління, активізацію економічної діяльності на місцях (в галузях приватизації, комерціалізації соціально-культурних об’єктів, розвитку підприємництва, створення конкурентного середовища, активізації соціальної політики).

2. Стабілізація фінансів і грошової системи, лібералізація цін, регулювання зовнішньоекономічної діяльності, проведення структурної перебудови економіки. Хоча ці заходи проводяться на загальнодержавному рівні, вони повинні враховувати специфіку окремих регіонів. Не відкидається і можливість розробки територіально диференційованих заходів.

3. Визначення пріоритетних територій, таких де склалися складні соціально-економічні і екологічні умови. Для таких необхідно розробляти спеціальні програми проведення реформ.