Реформа местного самоуправления.

Отмена крепостного права в России вызвала необходимость проведении других реформ — в области местного управления, суда, образования, финансов, в военном деле. Они преследовали цель приспособить самодержавный политический строй России к потребностям капиталистического развития.

В марте 1859 г. при Министерстве внутренних дел под председательством Н.А. Милютина была создана комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде». В апреле 1860 г. Милютин представил Александру II записку о временных правилах местного управления, которое строилось по принципу выборности и бессословности. В апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов Н.А. Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского как либералов уволили в отставку. Новым министром внутренних дел и председателем комиссии стал П.А. Валуев. Именно им была изменена система выборов в проектируемые земские учреждения, которая теперь предусматривала ограничение представительства основной массы населения страны — крестьянства, совсем исключала представительство рабочих и ремесленников и давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии.

Валуеву было также поручено подготовить проект нового учреждения Государственного Совета, согласно которому предполагалось образование при Государственном Совете съезда государственных гласных из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их в Государственный Совет. Позднее, однако, правительство отказалось от этой идеи и ограничилось лишь реформой местного управления.

К марту 1863 г. был выработан проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», который после обсуждения в Государственном Совете I января 1864 г. был утвержден Александром II и получил силу закона. По этому закону создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских управ). Те и другие избирались на трехлетний срок. Члены земских собраний назывались гласными (имевшими право голоса). Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а в губерниях — от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных собраниях из расчета 1 губернский гласный от 6 уездных.

Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям).

Все избиратели делились на три курии: 1) уездных землевладельцев, 2)городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ.

В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли; лица, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 15 тыс. руб. или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. руб., а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и отчасти крупная торгово-промышленная буржуазия.

Вторую курию составляли купцы трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городского недвижимого имущества стоимостью не менее 500 руб., в мелких городах и 2 тыс. руб. — в крупных. Эта курия была представлена главным образом крупной городской буржуазией, а также дворянами — владельцами городской недвижимости.

Третья курия состояла из представителей сельских обществ, главным образом крестьян. Однако по этой курии могли баллотироваться также местные дворяне и духовенство — тоже как представители сельских обществ. Если по первым двум куриям выборы были прямыми, то по третьей — многоступенчатыми: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором выбирались выборщики, а затем уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание. Важно отметить, что по первой земледельческой курии избиралось такое же количество гласных, как и по остальным двум, что обеспечивало дворянству господствующее положение в земствах. Вот данные о социальном составе земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865-1867 гг.).

В уездных земских собраниях дворяне составляли 42 %, крестьяне — 38, купцы — 10, духовенство — 6,5, прочие — 3 %. В уездных земских управах дворян было 55,5 %, крестьян — 31, купцов, духовных и прочих — 13 %. Еще больше дворян было в губернских земских учреждениях. В собраниях они составляли 74 %, крестьяне — 10,6, прочие — 15 %, а в управах дворян было уже 89,5 %, крестьян — всего 1,5 и прочих — 9 %.

Председателями уездного и губернского земских собраний являлись уездный и губернский предводитель дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы — министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов исполнительных органов — управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определенное жалованье. Кроме того, земства имели право содержать на своем жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистиков и прочих земских служащих, которые составляли так называемый третий элемент в земстве. На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения. Земство получало право облагать особым налогом доходы торгово-промышленных заведений и от движимых и недвижимых имуществ. Основные расходы земств (80-85 %) шли на содержание земских учреждений и полиции, на медицину тратилось 8 % и на народное образование -5%.

Земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Их сфера деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. В ведение земств отдавались ветеринарная служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, строительство и содержание местных путей сообщения, земских школ, больниц, богаделен и приютов, «попечение» о местной торговле и промышленности, строительство церквей, содержание земской почты, местных тюрем и домов для умалишенных.

Положением 1 января 1864 г. введение земств предусматривалось в 34 губерниях, т.е. примерно в половине территориальных образований страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины России — Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г — еще в 9, а в 1868-1879 гг. — в остальных 6 губерниях.

В целом в жизни русского общества земства сыграли немалую роль в решении местных хозяйственных и культурных вопросов: в организации местного мелкого кредитования путем образования крестьянских ссудосберегательных товариществ, в устройстве почт, дорожном строительстве, организации медицинской помощи в деревне, народного образования. К 1880 г. на селе было создано 12 тыс. земских школ, которые считались лучшими, образованы довольно многочисленные медицинские учреждения. Велика роль земств в статистическом изучении состояния народного хозяйства, в особенности крестьянского.

В 1862 г. началась подготовка реформы городского самоуправления. В 509 городах возникли местные комиссии. Министерство внутренних дел организовало сбор материалов этих комиссий, на основании которых к 1864 г. выработало проект «Городового положения». В марте 1866 г. проект был внесен на обсуждение Государственного Совета, где он пролежал без движения еще два года. Подготовка городской реформы проходила в условиях, которые сложились после покушения на царя Д. Каракозова 4 апреля 1866 г. Поэтому правительство затягивало проведение реформы, а сам проект неоднократно подвергался изменениям с целью ограничения прав городского самоуправления. Лишь 16 июня 1870 г. проект «Городового положения» был утвержден Александром II и стал законом.

По этому закону в 509 городах России вводились новые бессословные органы городского самоуправления — городские думы, избираемые на 4 года. Городская дума избирала свой постоянно действующий исполнительный орган — городскую управу, состоявшую из городского головы и двух или более ее членов. Городской голова одновременно являлся председателем и городской думы, и городской управы. Право избирать и быть избранным в городскую думу получали лишь обладавшие определенным имущественным цензом плательщики городских налогов — владельцы торгово-промышленных заведений, банков и городской недвижимости. По размерам уплачиваемого ими городу налога они разделялись на три избирательных собрания: в первом участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов, во втором — средние налогоплательщики, вносившие также треть городских налогов, и в третьем — мелкие налогоплательщики, уплачивавшие остальную часть налогов. Каждое из этих собраний избирало равное количество членов городской думы (гласных), что обеспечивало преобладание в городских думах и управах представителей наиболее богатых людей. В 1871 г. в Москве при численности населения 602 тыс. человек право избирать и быть избранным в городскую думу имели лишь 20,6 тыс. человек (т.е. около 3,4 %), из которых 446 человек составляли первое избирательное собрание, 2220 — второе, 18 тыс. — третье. Поскольку каждое собрание избирало одинаковое количество гласных в думу (по 50), то норма представительства у избирателей первого собрания была в 8 раз выше, чем у второго, и в 40 раз, чем у третьего.

Городская дума подчинялась непосредственно Сенату, а не местной администрации, однако губернатор осуществлял надзор за деятельностью думы и законностью ее постановлений. Городской голова в крупных городах утверждался в своей должности министром внутренних дел, а в мелких — губернатором. В компетенцию городского самоуправления, как и земского, входили чисто хозяйственные вопросы: благоустройство городов, устройство рынков и базаров, попечение о местной торговле и промышленности, здравоохранении и народном образовании, принятии санитарных и противопожарных мер. Хотя городской думе и предоставлялось право обложения имущества и доходов частных лиц города, но оно ограничивалось законом: дума могла облагать сбором дома и прочую городскую недвижимость не свыше 1 % их стоимости. В таком же размере облагались сбором городская торговля и промышленность. Но из собранных средств львиная доля направлялась не на городские, а на казенные нужды: содержание полиции и гражданского управления (до 50-60 % городских сборов). Расходы на благоустройство составляли до 15 % городского бюджета, на образование — 13 % и на медицину — всего около 1 %.

«Городовое положение» 1870 г. первоначально было введено в русских городах. В 1875-1877 гг. оно распространилось и на национальные окраины, за исключением Средней Азии, а также Польши, Финляндии, где действовало прежнее городское устройство. Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно-культурном развитии пореформенного города.