Англосаксонская система. Особенности определения компетенции органов местного самоуправления и организации органов местного самоуправления

В теории права возможно выделение нескольких видов (типологий) местного самоуправления. Так, на основании степени автономии местных (территориальных) коллективов и признания «местных свобод» Р. Драго выделяет четыре типа местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализация и централизация.[154]

Но наиболее распространена другая классификация. С точки зрения соотношений государственной и муниципальной (местной) власти в западных странах традиционно выделяются три основные модели:

1) англо-американская (ее чаще называют англосаксонской);

2) европейская континентальная;

3) иберийская.[155]

К этим моделям также добавляется система советов, действующая в социалистических государствах.

Англосаксонская система сложилась в странах, принадлежащих к системе общего права, – Австралия, Канада, Кения, США, Новая Зеландия, Ирландия и др. Для нее характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти, опекающих местные органы публичной власти.

Для рассматриваемой муниципальной системы характерно, что местные представительные органы (советы) избираются вместе с некоторыми должностными лицами сроком на три-четыре года непосредственно населением (например, в штате Иллинойс – шериф, клерк графства, казначей; налоговый инспектор, аудитор и др.).

Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции не создаются. Их функции выполняют либо комитеты, формируемые из числа членов совета и лиц, нанимаемых по контракту, либо непосредственно население или нанимаемые менеджеры. Так, в США это деятельностью занимаются избранные должностные лица, а в Великобритании – отраслевые органы (по образованию, по строительству, по охране порядка и др.).

В тоже время некоторые авторы указывают, что «…при анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер…».[156]

Подобное утверждение требует более пристального внимания к полномочиям органов местной власти при англосаксонской системе и контролю за ними.

Особенность англосаксонской системы – четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Местные органы власти вправе совершать только действия, определенные законом.

В США этот принцип нашел свое отражение в «правиле Диллона»,[157] согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются.[158] Учитывая данный принцип, муниципальные образования, разрабатывая свои хартии местного самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия.[159]

В Великобритании наряду с общенормативными законами о местном самоуправлении принимаются так называемые «местные» или «частные» парламентские акты, каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе муниципалитета. В настоящее время значение частных актов невелико, но они еще продолжают использоваться. Кроме того, в некоторых странах англосаксонского права деятельность местных органов власти может регулироваться и так называемыми «адоптивными» законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении тех или иных местных органов не автоматически, а лишь по просьбе их муниципальных советов путем принятия соответствующей резолюции.[160]

Также необходимо признать, что в странах англосаксонской правовой семьи на компетенцию местных органов власти влияет и судебный прецедент – «…хотя местное управление получает свои полномочия почти исключительно на основании писанного права (конституций штатов, статутов, распоряжений, постановлений муниципальных советов и уставов), судебное толкование законодательства играет исключительную роль в спорах по поводу местного управления…».[161]

Формы контроля и взаимодействия государственной и местно власти могут быть различными. Например, в большинстве штатов США имеются специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного самоуправления. К числу их функций относится сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иным вопросам, регистрация муниципальных правовых актов[162] и др.[163]

Однако в реальности контроль со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления в англосаксонской системе возможен только путем финансового и судебного контроля.

Например, в Великобритании контроль за финансовой деятельностью местной власти проявляется в деятельности аудиторов местных органов власти (они назначаются и нанимаются самими местными представительными органами власти), а также аудиторской комиссией, которая формируется государством. Обычно аудиторская комиссия состоит либо из числа чиновников, либо из профессиональных независимых аудиторов. Таким образом, государство проверяет не только законность использования денежных средств, но и их эффективность использования.

Таким образом, в целом, контроль над деятельностью местных органов в англосаксонской модели осуществляется косвенным путем.