Современная региональная структура и подходы к регулированию

Структура и административное деление во многих развитых странах включают два-три уровня местной администрации. В Российской Федерации основными территориальными общностями являются регион и район или город. Большинство сельских районов и некоторые города, городские районы включают третье звено административного деления — поселковое, сельское.

В Дании, Великобритании, Ирландии и Португалии административные структуры включают только два уровня. Франция, Испания, Италия, Германия, а также Бельгия и Греция имеют территориальную структуру, которая подобно российской структуре включает три уровня.

Большинство европейских стран, стремясь облегчить решение региональных и местных экономических проблем, провели в 70-х годах реформы по укрупнению базовых территориальных общностей. В Великобритании, ФРГ, Бельгии, Дании, Нидерландах это были крупномасштабные реформы, которые позволили существенно укрупнить территориальные единицы.

Во Франции, так же как в Италии и Испании, напротив, изменения были минимальны. В Российской Федерации, как известно, насчитывается 89 субъектов, в составе большинства из них насчитывается два-три десятка районов. Большинство районов обычно включают до трех десятков первичных территориальных единиц.

По численности населения, проживающего в отдельных территориальных единицах, количеству этих единиц, российская система республик, областей, районов и первичных территориальных общностей наиболее близка к французской территориальной структуре.

Разнообразие регионов. По основным характеристикам российский регион может быть сопоставлен с аналогичными территориальными единицами крупных европейских стран, имеющих трехуровневое устройство.

Численность населения среднего российского региона в 2 раза меньше средней численности региона в крупных европейских странах, которая составляет примерно три миллиона жителей, а по площади российский регион превосходит регионы крупных европейских стран во много раз.

Так же как, например, в Испании, в Италии или во Франции, в России отмечаются существенные неравенства между российскими регионами как по численности населения, так и по структуре административного деления.

Более резкие различия российских регионов по уровню валового регионального продукта надушу населения. Если, например во Франции это различие не превосходит 2—2,5 раз, то в России оно в несколько раз больше. Другим существенным отличием российских регионов является довольно слабое экономическое взаимодействие между территориями и сравнительно низкая подвижность населения.

Компетенция региональных органов власти и управления. В отношении компетенции и возможностей использования финансовых ресурсов на региональном уровне различные типы регионов в европейских странах могут быть разделены на три группы:

· немецкие земли, итальянские регионы с особым статусом, автономные испанские общины с расширенной компетенцией располагают широкой автономией в политической, административной, финансовой сферах;

· итальянские регионы с обычным статусом и автономные испанские общины с обычным статусом имеют широкие и разнообразные компетенции, но с меньшей автономией;

· французские регионы, выход которых на статус территориальных общностей произошел сравнительно недавно, в начале 80-х годов, располагают лишь весьма ограниченными компетенциями.

Исторически сложилось, что во Франции, в отличие от других европейских стран, США, Канады, регионы были созданы в результате последовательных усилий государства по воплощению в жизнь стратегического индикативного планирования. Регионы были организованы для преодоления трудностей организации планирования и регулирования, которые невозможно было разрешить в рамках отдельного департамента, а тем более коммуны.

При создании региональной структуры во Франции учитывался мировой опыт. В то же время допускалась некоторая неопределенность, позволяющая отобрать и законодательно закрепить новые успешно апробированные инициативы.

Это позволяет полагать, что наряду с традициями российской практики в формировании подходов к региональному планированию может быть использован прежде всего французский опыт. При этом следует учитывать как его достоинства, так и недостатки.

Децентрализация и системы региональных контрактов. Начиная с 1962 г. во Франции, кроме определения общих задач политики развития и обустройства территории, в региональных масштабах стали внедряться так называемые "оперативные региональные доли". Они вводились как соответствующее региональным особенностям распределение национальных и региональных ресурсов в развитии территорий. В этот период появляется различие между индикативным планированием в масштабах всей страны и планированием на региональном уровне.

Таким образом, стало формироваться децентрализованное планирование. Руководители регионов должны были в обязательном порядке представлять региональные планы для предварительной консультации на уровне департаментов, входящих в состав региона, и Комитетов регионального экономического развития, созданных в 1964 г.

В период кризиса развития 70-х годов, не миновавшего и Францию, от исчерпывающего структурного индикативного планирования общественного развития пришлось отказаться. Государство стало брать на себя ответственность лишь в отношении "Программ приоритетных действий" (РАР). Были созданы "Региональные общественные учреждения" (EPR), имеющие выборные ассамблеи и обеспеченные собственными ресурсами.

Таким образом, появилась автономная региональная концепция экономического и социального развития. Одновременно была сформирована система планового софинансирования государством операций, рассматриваемых регионами как приоритетные. Такими операциями являлись "Программы приоритетных действий регионального интереса" (PAPIR), которые могут считаться предтечей контрактного, договорного подхода.

В ходе этих экспериментов регион постепенно утвердился в качестве самостоятельной единицы, способной разрабатывать и осуществлять проекты экономического развития и обустройства территории. Закон о децентрализации от 2 марта 1982 г. официально закрепил ту роль, которая практически была уже признана и которую департаменты никогда у региона не оспаривали.

Этот закон придает региону статус полномочной территориальной общности за счет введения выборов Регионального совета всеобщим прямым голосованием и путем передачи его Председателю исполнительных функций, ранее выполнявшихся Префектом региона, представлявшим государство. Закон также признает за регионом права в области экономической деятельности по планированию развития и обустройства территории. Было предусмотрено, что координация национального и регионального планов будет обеспечиваться за счет совместной процедуры заключения плановых контрактов.

Контракты сроком на 5 лет заключаются государством, представленным Префектом, и регионом, представленным Председателем Регионального совета. Контракты направлены на реализацию общих приоритетов в области экономического развития и обустройства территории. Каждый партнер обязуется обеспечить финансирование, необходимое для выполнения конкретных действий.

Первое поколение плановых контрактов охватывало период 1984—1988 гг. Регионы выразили желание, чтобы эта практика была продолжена, и второе поколение контрактов было подписано на период 1989—1993 гг. Финансирование этих контрактов обеспечивается в среднем на 45% Региональными советами и на 55% — государством. Государство при этом может варьировать сумму своего участия в зависимости от приоритетов развития и обустройства территории: его доля более высока для регионов менее развитых.

В течение 5 лет обязательства государства по плановым контрактам составили ежегодно около 1% текущих затрат бюджета и 7% бюджетных инвестиций. Эти контрактные отношения охватывают четыре приоритета: занятость и экономическое развитие (16% финансовых обязательств); подготовка кадров и научные исследования (18%); система коммуникаций, главным образом автодороги (44%); солидарность и согласованные действия в целях поддержки уязвимых зон (22%).

Новое поколение контрактов является более избирательным по сравнению с первым. В нем играют важную роль общеевропейские проблемы, в частности в отношении автодорожной инфраструктуры, а также в области подготовки кадров и научных исследований.

Российская система регионального планирования подобна федеральной и пока находится в стадии становления. Взаимодействие федерального и местных бюджетов основывается на распределении потоков налогов по уровням бюджетов на основе единого федерального законодательства и трансфертов, направляемых в регионы, прямого финансирования федеральных учреждений, организаций и государственных программ на территории регионов.

Принципы и опыт децентрализованного планирования

Принципы децентрализованного планирования могут быть рассмотрены на основе опыта Франции. Введенная законом о статусе регионов от 2 марта 1982 г. и законами о разграничении полномочий французская децентрализация планирования и управления основывается на четырех принципах:

· запрет какой-либо опеки одного уровня по отношению к другому;

· передача президентам ассамблей департаментов и регионов исполнительных функций, ранее выполнявшихся представителем государства — префектом;

· блочное распределение компетенций и передачи соответствующих финансовых средств;

· придание регионам статуса полноправной территориальной общности благодаря, в частности, избранию прямым всеобщим голосованием Региональных советов, которые впервые начали действовать в 1986 г.

Распределение компетенций на региональном уровне и в сфере местного самоуправления, основанное на этих принципах, сложилось следующим образом:

· коммуна: управление землей посредством градостроительства, местного благоустройства, выдача разрешений на строительство;

· департамент: регулирование вопросов в сфере труда и социальной поддержки;

· регион: развитие и стимулирование экономической деятельности, региональное планирование, благоустройство территории всего региона.

К этим компетенциям общего характера в регионе добавляются отдельные более узкие полномочия: высшая ступень среднего образования и профессиональная подготовка, пути сообщения.

Таким образом, французская система местного самоуправления и децентрализации характеризуется сосредоточением полномочий на низших, самых близких к интересам населения уровнях. Принципы ее построения в известной мере схожи с российскими земскими принципами самоуправления начала XX столетия.

Ограниченный характер компетенций французского региона обусловлен весьма ограниченными финансовыми возможностями.

В 1988 г. сумма региональных бюджетов — 33 млрд. фр. представляла всего лишь 6% общей величины бюджетов местных органов по сравнению с 390 млрд. фр. бюджетов коммун и 150 млрд. фр. бюджетов департаментов.

Это существенным образом отличается от положения в Германии, Испании и Италии. Например, бюджет испанской Каталонии составляет 41 млрд. фр., то есть на 8 млрд. больше, чем французские региональные бюджеты вместе взятые.

Распределение компетенций по крупным направлениям влечет за собой необходимость сотрудничества, так как многие области требуют дополнительного вмешательства администрации на различных уровнях. И в России, и во Франции это жилищное строительство, народное образование, здравоохранение, экология, культура.

Региональные институты децентрализованного планирования

Сотрудничество в планировании. Планирование на региональном уровне представляет собой пример взаимодействия компетенций различных уровней государственной власти и управления.

Во Франции по мере проведения различных экспериментов региональный уровень стал постепенно выходить на первый план в качестве координатора планирования, располагающего наибольшей информацией в области экономического развития и освоения территории. Совместить планирование с децентрализацией удалось на основе следующих инструментов:

· региональных планов, при составлении которых Региональным советам предоставлена полная самостоятельность в рамках их компетенций для того, чтобы подготовить и утвердить их планы, при соблюдении некоторых процедур;

· простых методов координации национальных и региональных планов посредством совместной процедуры выполнения плановых контрактов.

Предоставляемая регионам свобода планирования теоретически может повлечь за собой разногласия между национальными и региональными планами. Во Франции опасность этого невелика, так как, с одной стороны, между национальными и региональными инстанциями в самом процессе планирования обмен информацией осуществляется многократно, а с другой стороны, процедура плановых контрактов — основное средство выполнения регионального плана — позволяет ограничить возможные расхождения.

На региональном уровне децентрализованное планирование опирается на несколько институтов: это Региональный совет, председатель которого наделен исполнительными функциями, это консультативный орган — экономический и социальный комитет и, наконец, префект региона, представляющий государственную власть.

Политический орган, избираемый всеобщим прямым голосованием, — Региональный совет обсуждает все вопросы, относящиеся к региональной компетенции. Им голосуется, в частности, бюджет региона, документы регионального планирования и проект планового контракта, согласуемый между его председателем и представителем государства.

В деле планирования и плановых контрактов технические аспекты решаются службами региона и региональными службами государства, координация которых на правительственном уровне осуществляется Генеральным секретарем по региональным делам. Но основные вопросы экономической политики решаются путем непосредственных переговоров между префектом региона и председателем Регионального совета.

Консультативный орган — Региональный экономический и социальный совет (CESR), состоящий из представителей, назначаемых организациями региона, имеющими экономический, социальный, профессиональный, образовательный, научный и культурный характер. Его задача — отразить на уровне региона мнения представителей экономических, социальных и культурных сфер.

Регион является единственным территориальным образованием, в котором сосуществуют консультативный социально-профессиональный коллективный орган и принимающий решения коллективный политический орган — совет. Такое положение является результатом определенной эволюции, децентрализации планирования.

Правительственные институты децентрализованного планирования

На государственном уровне различными этапами децентрализованного планирования занимаются во Франции главным образом две организации: Генеральный комиссариат планирования и Делегация по благоустройству территории и региональным мероприятиям (DATAR).

Генеральный комиссариат планирования составляет для региональных партнеров документ, который служит основой для перспективного планирования и формирования стратегии.

Созданная в 1963 г. Делегация по благоустройству территории и региональным мероприятиям представляет собой небольшую организацию, которая насчитывает около 60 ответственных работников. В координации региональных вопросов она играет межминистерскую роль. С участием заинтересованных министерств она занимается воплощением в жизнь политики развития инфраструктуры территории.

Общие задачи экономической политики обустройства территорий определяются в рамках индикативного плана. За координацию межминистерских мероприятий по проведению этой политики отвечает Делегация по благоустройству территории и региональным мероприятиям.

Деятельность Делегации по благоустройству территории и региональным мероприятиям основывается на использовании определенных инструментов, главными из которых являются:

· система финансового стимулирования в целях экономической децентрализации;

· содействие различных фондов, в том числе главного из них — Фонда содействия благоустройству территорий, управление которым обеспечивается Делегацией;

· финансовые средства, предусмотренные в плановых контрактах между государством и регионами;

· участие Франции в координации деятельности европейских структурных фондов, основным из которых является Европейский фонд регионального развития (PEDER).

Организация децентрализованного планирования

Французский опыт децентрализованного планирования оказался весьма успешным, хотя он и сопровождался неизбежными в столь сложном процессе трудностями.

Региональные планы. Первоначально менее половины всех регионов разработали подлинные региональные планы, то есть глобальную стратегию развития, опираясь на детальные программы мероприятий. Эта задача была довольно сложной по методологическим причинам, так как отсутствовали региональные модели, позволяющие протестировать варианты региональной экономической политики. Имели место и организационные трудности, обусловленные слабостью бюджета регионов и масштабами проблем.

Плановые контракты между государством и регионами. Практика плановых контрактов первого поколения была несомненным успехом французского планирования, поскольку:

· все регионы подписали контракты с государством;

· эксперимент дал возможность научно проработать среднесрочное индикативное планирование взаимодействия между государством, регионами и другими местными органами власти;

· контракты явились предметом крупных финансовых обязательств, в общей сложности — 73,3 млрд. фр., из которых 44,5 млрд. поступили из государственного бюджета и 28,8 млрд. — из регионов.

Первое поколение плановых контрактов обеспечили создание партнерских отношений между государством и регионами.

Второе поколение плановых контрактов характеризуется прогрессом совместных усилий. Общая сумма контрактов составила более 100 млрд. фр., все регионы выделили на исполнение контрактов почти 46 млрд. фр.

Государство ассигновало сумму более 54 млрд. фр. для проведения мероприятий по следующим четырем основным направлениям плановых контрактов.

1. В соответствии с приоритетом, отводимым занятости, экономическому развитию и конкурентоспособности предприятий, государство в первую очередь стимулировало регионы, более всего нуждающиеся в экономической перестройке.

2. Профессиональная подготовка, исследования и передача технологий.

3. Развитие инфраструктуры коммуникаций, что способствовало включению всех французских регионов в европейскую систему коммуникаций, экономических обменов и улучшению транспортных условий в городах.

4. Мероприятия солидарности в целях содействия определенным категориям населения или уязвимым в экономическом отношении территориям.

Таким образом, поле контрактных отношений было сведено к четырем приоритетам, а воздействие государства через субсидии было изменено в зависимости от приоритетов благоустройства территории. В этой связи показатели финансирования государства на душу населения по различным регионам варьировались более чем в 3 раза.