Правовые акты управления и их виды
Издание правовых актов управления, т. е. актов органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность, является основной правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти,
Под правовым актом управления (административно-правовым актом, административным актом) понимается основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности. В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее, между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.
Анализ понятия правового акта управления позволяет сформулировать наиболее значимые качества таких актов, определяющие их юридическую природу. Прежде всего, правовой акт управления представляет юридический вариант управленческого решения. Путем его издания субъект системы исполнительной власти (орган или должностное лицо) решает возникающие в процессе управленческой деятельности общие или индивидуальные (конкретные) вопросы в целях реализации поставленных задач. При этом правовой акт управления издается только полномочным субъектом системы исполнительной власти в пределах его компетенции. Будучи подзаконным актом, правовой акт управления может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти лишь в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами. В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления.
Правовой акт управления - это юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности. Он, определяя правила должного поведения в сфере государственного управления, содержит в себе юридически властное предписание субъекта системы исполнительной власти, обязательное для адресата. Несоблюдение содержащихся в правовом акте управления юридически властных (императивных) предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).
При этом правовой акт управления либо создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (содержит соответствующие административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа.
Каждый правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает обязательное соответствие акта какого-либо органа исполнительной власти или должностного лица актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти.
Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и др. Но правовой акт управления может быть выражен и устно (например, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления).
Правовые акты управления нередко характеризуются и как конклюдентные акты, т. е. повеления, не имеющие характера письменного акта. Это сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т, п. Но в большинстве случаев подобные повеления не рассматриваются в качестве правовых актов управления. Несоблюдение таких повелений лишь может повлечь за собой издание правового акта (например, постановления о назначении административного наказания).
Правовой акт управления представляет юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Однако далеко не все документы, которые выражают определенные, имеющие юридическое значение обстоятельства, являются правовыми актами управления (например, различного рода справки, отчетные • материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.). Такие документы не обладают присущими правовым актам управления юридическими качествами.
Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых, трудовых, частично земельных, природоохранительных и других видов общественных отношений.
Правовые акты управления классифицируются, по ряду оснований. Основной критерий их классификации — юридические свойства актов. В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные (ненормативные).
В нормативных актах содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления. Нормативные акты, как правило, рассчитаны на длительное (неодноразовое) применение (исполнение) и не имеют конкретного (персонифицированного) адресата. Так, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения, в правилах пожарной безопасности, в санитарно-гигиенических правилах действуют длительное время и распространяются на всех субъектов, деятельность которых так или иначе связана с данными сферами.
Нормативные акты управления являются одним из источников административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают, не изменяют и не прекращают. Действительно, нормативный акт (приказ) о необходимости отчисления студента из учебного заведения, если он в течение экзаменационной сессии получил несколько неудовлетворительных оценок, сам по себе не приводит к отчислению, т. е. не создает, не изменяет и не прекращает никаких правоотношений. Для этого требуется во исполнение данного нормативного акта (приказа) издать конкретный индивидуальный, т. е. ненормативный, акт (приказ) об отчислении конкретного студента из учебного заведения.
Изданием нормативных актов решаются наиболее важные и принципиальные управленческие проблемы, возникающие в процессе деятельности субъектов системы исполнительной власти. Нормативные акты управления:
1) конкретизируют нормы высшей юридической силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах;
2) определяют типовые правила поведения в сфере государственного управления;
3) проводят в жизнь различного рода социально-экономические программы;
4) определяют организационно-правовой статус субъектов системы исполнительной власти;
5) обеспечивают механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений;
6) устанавливают необходимые ограничения и запреты, возлагают специальные обязанности или предоставляют специальные права, реализуемые в сере государственного управления;
7) формируют основные направления взаимодействия участников управленческих отношений; осуществляют охрану установленного в сфере государственного управления порядка отношений;
8) служат выполнению многих других задач.
Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними компетенцией. Нормативные акты издаются органами исполнительной власти федерального уровня, органами исполнительной власти всех субъектов РФ, органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительные и распорядительные функции. При этом изданные акты действуют в пределах соответствующих территорий.
Нормативные акты помимо органов общей компетенции издаются также исполнительными органами отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции различного уровня, и действие этих актов распространяется на соответствующие отрасли хозяйства. В специально предусмотренных случаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически обязательными и за пределами данной отрасли.
Индивидуальные (ненормативные) акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов системы исполнительной власти.) Конкретность содержащихся в индивидуальных актах волеизъявлений (предписаний) обусловливается как тем, что с помощью таких актов решаются индивидуальные административно-правовые вопросы, возникающие в сфере государственного управления, так и тем, что эти акты всегда персонифицированы, т. е. адресованы конкретному лицу (персоне) или конкретным лицам.
Их адресатом всегда является определенное лицо (физическое или юридическое) или группа лиц.
Индивидуальные акты управления являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений. Так, в приведенном выше примере студент может быть отчислен из учебного заведения лишь в том случае, если во исполнение нормативного приказа о необходимости такого отчисления будет издан конкретный индивидуальный, т. е. ненормативный, приказ, в соответствии с которым студент отчисляется из учебного заведения. Этот индивидуальный акт управления явится юридическим фактом, который обусловит возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений как для данного студента, так и для ряда других субъектов, находящихся с ним в административно-правовых отношениях.
Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности и являются одним из важнейших средств оперативного решения текущих вопросов управления. Наиболее показательными примерами индивидуальных административно-правовых актов могут служить: приказ министра о назначении, лица на должность в аппарате министерства, распоряжение начальника управления о командировании сотрудника на подведомственное предприятие, указание директора завода о проведении учебы по технике безопасности с молодыми сотрудниками и др.
Кроме того, индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции органов исполнительной власти. Индивидуальным актом является, например, постановление уполномоченного на то органа или должностного лица о назначении лицу, совершившему административное правонарушение, административного наказания.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Поэтому главное требование, предъявляемое к изданию индивидуальных актов, заключается в их соответствии нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.
Правовые акты управления классифицируются и по их юридцческой силе. Исходя из этого критерия, выделяют:
1) подзаконные акты - акты, изданные Президентом РФ, президентами республик в составе Российской Федерации, Правительством РФ, Темами администраций и правительствами субъектов РФ;
2) отраслевые (ведомственные) акты — акты, изданные министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами;
3) локальные акты - акты, изданные руководителями организаций.
Используется также классификация правовых актов управления по их уровню или территории действия.Здесь выделяют:
1) федеральные акты - акты, изданные федеральными органами исполнительной власти;
2) акты субъектов РФ — акты, изданные органами исполнительной власти субъектов РФ;
3) местные акты - акты, изданные исполнительными органами местного самоуправления.
Значительный интерес представляет классификация административно-правовых актов по их наименованию. Дело в том, что каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты лишь определенных наименований. Эти наименования установлены либо конституционными или законодательными нормами, либо подзаконными нормами.
Президент РФ издает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ).
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 115) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 30) Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Причем определено, что постановления носят нормативный характер, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера (т. е. индивидуальные акты), издаются в форме распоряжений.
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства РФ) установили, что федеральные органы исполнительной власти, т. е. федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России, издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
В практике работы некоторых федеральных органов исполнительной власти встречаются случаи, когда свои властные волеизъявления они облекают в форму служебных писем и даже телеграмм, направляемых на подведомственные им предприятия, в учреждения. Такая практика незаконна, ибо в соответствии с названными Правилами издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Индивидуальные решения руководителей федеральных органов исполнительной власти по текущим и оперативным вопросам оформляются, как правило, в виде приказов и распоряжений, иногда указаний.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Их руководители издают индивидуальные акты также в виде приказов, распоряжений, указаний.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает указы или постановления и распоряжения. Федеральный закон относит решение данного вопроса также к конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации.
На практике в соответствии с законодательством субъектов РФ президенты республик в составе России издают указы и распоряжения, а главы администраций (губернаторы) других субъектов Федерации — постановления и распоряжения. Правительства субъектов Федерации также издают постановления и распоряжения. В некоторых субъектах Федерации помимо постановлений и распоряжений главы администрации издаются приказы администрации (например, в Тамбовской области).
Отраслевые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерства, комитеты, департаменты, службы и другие соответствующие органы) издают, как и федеральные органы исполнительной власти, нормативные акты в основном в виде приказов, правил, инструкций, положений, распоряжений; межотраслевые органы исполнительной власти субъектов РФ (например, государственные комитеты) - - также в виде постановлений. Индивидуальные акты руководители отраслевых и межотраслевых органов издают в основном в виде приказов, распоряжений, указаний.
Правовые акты управления принимаются и на местном уровне. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по их изданию определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.
Главы муниципальных образований, главы администраций районов и городов, мэры городов согласно большинству законов субъектов РФ и уставам муниципальных образований издают постановления и распоряжения. При этом постановления, как правило, являются нормативными актами и принимаются по наиболее важным местным вопросам. Распоряжения — это индивидуальные акты правоприменительного характера, которые издаются в основном по оперативным, внутриорганизационным вопросам деятельности органов местного самоуправления.
Руководители отраслевых структурных подразделений администраций районов и городов, мэрий городов издают, как правило, только индивидуальные акты - приказы, распоряжения и указания. Однако руководители структурных подразделений администраций крупных муниципальных образований (в основном администраций и мэрий больших городов) издают и нормативные акты — приказы, правила, распоряжения. В ряде муниципальных образований издаются также нормативные акты в виде инструкций и положений.
Руководители организаций (предприятий и учреждений) издают в основном индивидуальные правовые акты управления в виде приказов, распоряжений, указаний. Однако в ряде случаев ими издаются и внутриорганизационные акты нормативного характера. Нормативные акты издаются руководителями предприятий и учреждений, как правило, в виде приказов. В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений можно выделить акты:
1) охраняемые мерами дисциплинарной ответственности;
2) охраняемые мерами административной ответственности.
К числу актов, охраняемых мерами дисциплинарной ответственности, относятся правовые акты управления, адресуемые нижестоящим органам исполнительной власти, а также подчиненным работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя. Акты, охраняемые мерами административной ответственности, -правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации независимо от их служебной или ведомственной подчиненности. Это так называемые правовые акты управления с административной санкцией.
Дата добавления: 2015-11-20; просмотров: 3122;