Понятие и формы межбюджетных отношений

Согласно Бюджетному кодексу РФ 1998 г. межбюджетные отношения определялись как "отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления" (ст. 129).

В редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в действие с 1 января 2005 г., межбюджетные отношения определены как "взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса".. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации <37> в действующей редакции межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса

Проанализировав определение межбюджетных отношений, можно согласиться с выводом Т.А. Вершило, который сводится к тому, что межбюджетные отношения - это отношения между Российской Федерацией и субъектами Федерации, отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, возникающие в процессе бюджетной деятельности: в процессе распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; перераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития на территории Российской Федерации и основывающихся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации; равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также разграничения сферы деятельности и ответственности между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Другими словами, межбюджетные отношения - это отношения, складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов <48>.

--------------------------------

<48> Вершило Т.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации с участием муниципальных образований: понятие и содержание // Финансовое право. 2006. N 4.

Межбюджетные отношения позволяют провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации, разграничить на постоянной основе и распределить по временным нормативам доходы по уровням бюджетной системы Российской Федерации, гарантировать равенство бюджетных прав публично-правовых образований, осуществить выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности публично-правовых образований, разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней.

Несмотря на то, что законодатель стремится внести ясность в дефиницию "межбюджетные отношения", данная ее трактовка остается несовершенной и по-прежнему остается в поле зрения исследователей межбюджетных отношений.

Согласно Бюджетному кодексу межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджет­ных отношений, призваны выполнять следующие функции: 1) возме­щать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационально­го назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты; 2) способствовать устранению проблем, возникающих в свя­зи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социаль­ных проблем, связанных с региональными экономическими спадами; 3) служить для местных властей стимулом по активизации их деятельно­сти в наращивании налогового потенциала.

С 1 января 2008 г. Бюджетный кодекс РФ устанавливает следую­щие группы межбюджетных трансфертов: из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ, из бюджетов субъектов РФ и меж­бюджетные трансферты из местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме: дотаций на выравни­вание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидий и субвенций бюджетам субъектов РФ, иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек­тов РФ предусматриваются в составе федерального бюджета и распре­деляются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ. Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Их общий объем опреде­ляется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Проект распреде­ления дотаций между субъектами РФ вносится в Государственную ду­му в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рас­смотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение на плановый период нераспреде­ленного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюд­жетной обеспеченности субъектов РФ в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового пе­риода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденно­го на второй год планового периода.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъек­тов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств. Распределение субсидий бюджетам субъектов РФ устанавливается фе­деральными законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в со­ответствии с ними нормативными правовыми актами Правительст­ва РФ. При этом допускается утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5% общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10% общего объема указанной субсидии, утвер­жденного на второй год планового периода.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерально­го бюджета образует Федеральный фонд компенсаций. Проект распре­деления субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ вносится в Государственную думу в проекте фе­дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта ука­занного федерального закона во втором чтении. При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвен­ции, которая может быть распределена между субъектами РФ в поряд­ке, установленном Правительством РФ, на те же цели в процессе испол­нения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Субвен­ции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида суб­венций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (му­ниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов форми­рования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обя­зательств и объективных условий, влияющих на стоимость государствен­ных (муниципальных) услуг в субъектах РФ.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

а) дотаций на вы­равнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на вырав­нивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (город­ских округов);

б) субсидий местным бюджетам;

в) субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в со­став краев, областей, для реализации полномочий органов государст­венной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответ­ственно органами государственной власти края или области, заключен­ных в соответствии с законодательством РФ;

г) иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных транс­фертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъек­тов РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания фи­нансовых возможностей поселений по осуществлению органами мест­ного самоуправления полномочий по решению вопросов местного зна­чения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченно­сти.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений. По­рядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспечен­ности поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяю­щих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от на­лога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается за­коном субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. При составлении и (или) утверждении бюджета субъек­та РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нор­мативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физи­ческих лиц.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципаль­ных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъ­екта РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муници­пальных районов (городских округов). Дотации образуют региональ­ный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Порядок и методика распределения дотаций, в том числе по­рядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физиче­ских лиц в местные бюджеты, утверждаются законом субъекта РФ. Объем дотаций утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъек­та РФ.

Совокупность субсидий местным бюджетам^[7] из бюджета субъек­та РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. В со­ставе бюджета субъекта РФ могут предусматриваться субсидии мест­ным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных обра­зований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Це­ли и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределе­ние между муниципальными образованиями устанавливаются закона­ми субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего ис­полнительного органа государственной власти субъекта РФ.. Распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъ­екта РФ между муниципальными образованиями устанавливается за­конами субъектов РФ и (или) нормативными правовыми актами выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъек­та РФ образует региональный фонд компенсаций. 1) субвенций бюджетам субъек­тов РФ из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государ­ственной власти; 2) собственных доходов и источников финансирова­ния дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуще­ствления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ распреде­ляются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методи­ками между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, ор­ганы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численно­сти населения (отдельных групп населения), потребителей соответст­вующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на ис­полнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в му­ниципальных образованиях.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляют­ся в форме:

а) дотаций из бюджетов муниципальных районов на вырав­нивание бюджетной обеспеченности поселений;

б) субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

в) субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирова­ния региональных фондов финансовой поддержки поселений и регио­нальных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (го­родских округов);

г) иных межбюджетных трансфертов.

Рассматривая проблемы распределения межбюджетных трансфер­тов, следует не забывать о том, что объективно не существует идеальной модели распределения централизованных бюджетных средств. «Пра­вильного» (справедливого) дележа не бывает в принципе. Всегда имеет место ущемление интересов тех или иных субъектов распределитель­ных отношений. Поэтому представляется, что одной из главных целей межбюджетных трансфертов является

сокращение зависимости субъ­ектов РФ от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращивание бюджетного потенциала регионов. Для этого необходимы:

1) расширение налоговых полномо­чий субъектов РФ в рамках единого налогового пространства;

2) обес­печение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиа­лов и подразделений предприятий в соответствующие территориаль­ные бюджеты по месту их нахождения;

3) формирование правовых га­рантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;

4) обеспечение единства эко­номического пространства, гарантий для свободного перемещения то­варов, капиталов, населения между регионами.