Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрали­зованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделе­нием их достаточными собственными источниками доходов. В этих ус­ловиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизуемых средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы стро­ятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекват­ны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэконо­мические процессы.

Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Говоря об особен­ностях децентрализации управления в федеративных государствах, не­обходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и куль­турные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахож­дении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбеж­ному противопоставлению интересов субъектов федерации, государст­ву в целом.

Для комбинированного типа бюджетного федерализма характерны следующие моменты: 1) использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания; 2) повышенная ответст­венность федерального центра за создание условий для социально-эко­номического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоя­тельность региональных властей и обусловливает необходимость кон­троля со стороны федеральных органов власти; 3) значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов;оно означает, по сути, не­достаточностьпоступлений из собственных источников в бюджет како­го-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнива­ние предполагает пропорциональное распределение налогового бреме­ни между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных террито­рий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедуше­вого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюд­жетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три усло­вия, а именно:

однозначное разграничение и законодательное закрепление полно­мочий между всеми уровнями власти по расходам;

наделение соответствующих уровней власти достаточными для вы­полнения этих полномочий доходными источниками;

вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с исполь­зованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федератив­ного устройства. Для каждого из них характерна своя модель бюджет­ного федерализма. В литературе приводятся разные классификации мо­делей. В отечественной литературе наибольшее признание получила классификация моделей бюджетного федерализма, предложенная А. М. Лавровым [Лавров, с. 105, 106]. Он выделяет пять моделей: совет­скую, китайскую, американскую, канадскую и германскую.

Советская Расходы расписывались сверху донизу, изменить что-то на местах было нельзя. Каждому бюджету приписыва­лись доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты террито­рий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Ес­ли кому-то не хватало 100% собранных налогов, то из вы­шестоящего бюджета давали индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не могло быть и речи Эффективность межбюджетных отношений была низ­кой.

Китайская- Вариант советской модели с элементами «одноканаль­ной» системы Налоги собираются региональными властями, центр оп­ределяет, кому сколько оставить. Практикуются зада­ния по перечислению налоговых платежей в централь­ный бюджет. В дела провинций, справляющихся с зада­нием, никто особо не вмешивается. Торг вокруг бюджетных ресурсов Социальная справедливость не обеспечивается перераспределение между провинциями незначительное.

Американская - Классический бюджетный федерализм Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собствен­ные «непересекающиеся» налоги и даже автономные на­логовые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал — все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше — повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из цен­тра не проси. Финансовая помощь распределяется в ос­новном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполне­ния). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов.

Канадская Социально ориентированный вариант американской мо­дели При разделении налоговых поступлений широко приме­няется метод «достраивания» ставок: провинции и муни­ципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базо­вой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изо­щренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченно­сти Близкое к оптимальному сочетание экономической эф­фективности и социальной справедливости.

Германская - Бюджетная система базируется на «общих» налогах, по­ступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. Доход­ные части всех уровней бюджетов в значительной части формируются за счет федеральных налогов и федеральной финансовой помощи, и лишь малая часть доходной части территориальных бюджетов — за счет местных и земельных налогов. При этом осуществляется их частичное пере­распределение (т. е. имеет место дифференциация норма­тивов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно неве­лика, но зато есть многочисленные и весьма крупные фе­деральные и совместные программы регионального раз­вития. Расходные полномочия распределены в соответст­вии с принципами «классического» бюджетного федера­лизма

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюд­жетного федерализма иностранных государств, в них существуют об­щие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеративным центром и субъектами федерации. К их числу можно отнести следующие.

Во-первых: разграничения предметов ведения и компетенций должны быть осуще­ствлены таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти.

Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собствен­ные финансовые источники для их реализации. При выполнении зада*¹ ний нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих вла- стей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуще­ствления этих заданий с учетом объема работ и затрат.

В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимо-. отношений, которая оборачивается громоздкостью администрирова­ния, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга.

В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административ­ной власти и финансовой компетенции.

В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю доходов от экономического развития предпри­ятий, регионов. При этом субъекты федерации должны обладать пра­вом определения объемов бремени, который хотели бы возложить на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.

Становление современной системы межбюджетных отношений на­чалось в 1990—1991 гг. За прошедший период можно выделить ряд эта­пов их развития, которые различаются не только механизмами перераспределения средств между различными субъектами финансовой систе­мы, но и, что более важно, характером разграничения бюджетных пол­номочий.

Первый этап начался в 1990 г. с провозглашения Декларации о го­сударственном суверенитете РСФСР и принятия ряда законодательных актов, заложивших фундамент многоуровневой бюджетной систе­мы и обеспечивших резкое расширение налогово-бюджетной автоно­мии региональных и местных властей^[5]. 1992—1993 гг., до принятия Конституции РФ 1993 г., характеризуются наиболее высокой степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой урегулированностью межбюджетных отношений.

1991—1993 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку­тия) явочным порядком ввели для себя особый режим взаимоотноше­ний с федеральным бюджетом. Они практически перестали перечис­лять в федеральный бюджет налоговые поступления, за исключением нерегулярных взносов на согласованные цели [Лавров, с. 52]. Основной механизм пе­рераспределения налоговых поступлений осуществлялся путем диффе­ренциации нормативов отчислений от налога на добавленную стои­мость. Период «стихийной децентрализации» бюд­жетной системы РФ завершился в середине 1994 г.

Второй этап реформирования межбюджетных отношений связан с установлением в 1994 г. единых нормативов отчислений от федераль­ных налогов в бюджеты субъектов РФ, за исключением отдельных рес­публик, а также с созданием Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого стали распределяться на основе единой ме­тодики и формализованных критериев.

В 1994—1995 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку­тия) подписали договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий и тем самым подвели правовую базу под свой особый бюджетный статус, в соответствии с которым предпо­лагалось индивидуальное согласование доли отчислений федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей терри­тории части федеральных расходов. В 1995—1996 гг. процесс подписа­ния договоров с федеральным центром о разграничении предметов ве­дения и полномочий распространился и на другие субъекты РФ. Подобные соглашения становились источни­ками напряженности не только в бюджетной системе, но и на политиче­ской арене Российской Федерации. Стремление получить особые при­вилегии в сфере межбюджетных отношений объективно дестабилизи­ровало бюджетную систему. Методика распределения средств ФФПР постоянно корректирова­лась. Субъективизм в распределении трансфертов между регионами стал усиливаться с 1996 г. Отчасти этому способствовала и идеология методики распределения средств ФФПР. Она основывалась на исполь­зовании отчетных данных о фактических расходах и доходах субъек­тов РФ и использовании в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного уровня 1991 г. Наряду с нерешенностью многих вопросов межбюджетных отноше­ний в обострении противоречий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а последних — с органами местного самоуправления, оказывало и при­нятие законов без определения источников финансирования опреде­ленных расходов для решения многих социальных задач.

Третий этап (1998—2001 гг.) реформирования межбюджетных от­ношений связан с принятием Правительством РФ с участием Госдумы и Совета Федерации Концепции реформирования межбюджетных от­ношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах^[6]. В основу Кон­цепции был заложен поэтапный переход к новой методике распределе­ния трансфертов ФФПР. Эта методика основывалась на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объ­ективных оценок расходных потребностей, а также налогового потен­циала территорий и была ориентирована на реализацию принципа тер­риториальной справедливости. При распределении трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантировалась как минимум 77% (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность. При этом разрыв между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными регионами предусматривалось сократить с 20,6 до 3,8 раза [Лавров, с. 154].

Для выработки и согласова­ния решений по вопросам межбюджетных отношений на федеральном уровне был создан и стал функционировать в постоянном режиме но­вый орган — Рабочая (трехсторонняя) группа по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, включающая представителей Прави­тельства РФ, Государственной думы и Совета Федерации.

Основные задачи, поставленные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 годах, в основном были достигнуты. Тем не менее Россия формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюд­жеты перегружены обязательствами, возложенными на них федераль­ным законодательством без предоставления источников финансирова­ния («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Дальнейшее усиление межрегиональных диспропор­ций, рост социальной и политической напряженности потребовали разработки и принятия нового документа — Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Реализация данной Программы в период 2002—2005 гг. представляет собой самостоятельный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную пер­спективу предлагалось реализовать качественно новый механизм ре­формирования системы межбюджетных отношений. Целью Программы было провозглашено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного само­управления проводить самостоятельную налогово-бюджетную полити­ку в рамках законодательно установленного разграничения полномо­чий и ответственности между органами власти разных уровней.

Эти цели предопределили и основные направления дальнейшего развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, а именно:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; уточнение сферы вопросов местного значения, оп­ределения территориального состава муниципальных образований раз­ных типов и их взаимодействия друг с другом установление общих принципов и порядка наделения полномо­чиями муниципальных образований разных типов упорядочение с учетом особенностей осуществления местного са­моуправления в Москве, Санкт-Петербурге,);

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов» Основным изменением политики федерального Правительства РФ в разграничении расходных полномочий стал отказ от использова­ния категории «расходы» и переход к категории «расходные полномо­чия». В связи с этим функциями, формирующими обязательства по финансированию расходов, стали: установление полномочий; выделе­ние финансовых ресурсов для осуществления полномочий; исполне­ние полномочий. В качестве главной цели направления «Разграничение налоговых полномочий и доходных источников» Программа ставила существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюдже­тов

3)четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5) повышение качества управления государственными и муни­ципальными финансами на региональном и местном уровне.

В соответствии с этими требованиями финансовую помощь из фе­дерального бюджета субъектам РФ предлагалось осуществлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компен­саций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регио­нального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Источник информации: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

К 2005 г. планировалось в основном завершить переход региональ­ных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъек­тов РФ и муниципальных образований, не перешедших на казначей­ское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, регионов, находящихся в фи­нансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, предлагалось осуществлять территориальными органами Федерально­го казначейства.

Не все поставленные в Программе задачи удалось решить к 2005 г. В частности, это относилось и к разграничению расходных полномочий на субфедеральном уровне, и к бюджетному выравниванию, и к ряду других вопросов. В то же время законодательное оформление большин­ства нововведений в бюджетный процесс и межбюджетные отношения состоялось. В этой ситуации на первый план выдвинулась задача прак­тической реализации принятых нововведений.

С 2006 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России, связанный прежде всего с повышением эффективности меж­бюджетных отношений. Правительством РФ была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Рос­сийской Федерации в 2006—2008 гг.' В ней были определены следую­щие основные задачи:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

2) создание стимулов для увеличения поступлений до­ходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

3) создание стиму­лов для улучшения качества управления государственными и муници­пальными финансами; 4)

повышение прозрачности региональных и му­ниципальных финансов;

5) оказание методологической и консультаци­онной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финанса­ми, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Однако не все положения Концепции удалось реализовать и прежде всего в части укрепления фи­нансовой самостоятельности субъектов РФ.

Подводя итоги эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации, можно констатировать следующее. Существующий меха­низм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются сле­дующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

1) «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

2) «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нор­мативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

3) финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

4) дотации, субсидии и субвенции;

5) целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

6) взаимные расчеты;

7) бюджетные кре­диты;

8) обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важ­ных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны опре­деленные принципы принятия решений в этой области.

Прежде всего это принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам, более чем федеральным, необходимы ста­бильные источники налоговых поступлений, так как возможности изы­скания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на верхнем (федеральном) уровне.

Следующий принцип — принцип мобильности. Практика показыва­ет, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к осталь­ным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регио­нах, где более высокие ставки налогов. Таким образом, чем больше разброс в налоговых ставках, тем больше экономическое не­равенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местны­ми бюджетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.

Важными принципами для региональных и местных налогов явля­ются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступ­лений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложно­стей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков.

И наконец, налоги на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использовать­ся в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны по­ступать в федеральный бюджет.