Механизм реализации межбюджетных отношений на примере северных территорий

Бюджетное выравнивание осуществляется посредством ряда механизмов, определенных бюджетной политикой государства и отдельных территорий.

Инструменты бюджетного выравнивания

Таблица 4 - Основные элементы государственной поддержки северных территорий, предусмотренные Бюджетной политикой РФ (млн. руб.)

Наблюдается устойчивая тенденция снижения объема финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. Так, если в 2011 г. объем финансовой помощи по сравнению с 2010 г. снизился на 6,3%, то в 2012 г. по сравнению с 2011 г. уже на 47%, а в 2013 г. прогнозируется снижение на 20% по сравнению с 2012 г. Наибольший объем финансовых вложений предусмотрен на реализацию федеральных целевых программ, в частности на реализацию программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» в 2012 г. будет выделено 35 321,7 млн.руб.

В России среди мер межбюджетной поддержки широкое распространение для обеспечения бюджетного выравнивая получили дотации, субвенции, субсидии, выделяемые из Фонда финансовой поддержки регионов, и других специальных фондов.

Таблица 5 Доли средств, поступивших из федерального бюджета в общем объеме доходов бюджетов субъектов РФ, в %*

Все поступления из федерального бюджета в 2011 г. составляют 28,75 % доходов бюджетов северных субъектов РФ, что меньше показателя 2009 г. на 5,91 процентных пункта. В 5 северных регионах поступления из федерального бюджета составляют более половины доходов их бюджетов. В 2 северных регионах (Республика Тыва и Камчатский край) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и дотации на сбалансированность бюджетов превышают половину доходов их региональных бюджетов.

Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности составляют 10,0 % всех доходов бюджетов северных субъектов Российской Федерации. Наибольшая их доля в доходах в Республике Тыва – 62,6%, Камчатском крае – 61,0%, Республике Алтай – 44,3%, Магаданской области – 41,8%, Республике Саха (Якутия) – 34,7%. Шесть северных регионов не получают указанные дотации (регионы – доноры) – Тюменская и Сахалинская области, Пермский край, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов составили 3,4% всех доходов бюджетов северных субъектов РФ, в том числе в Чукотском автономном округе – 24,3%, Тюменской области – 15,6%.

Субсидии бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (межбюджетные субсидии) в 2011 г. составили 7,3% всех доходов бюджетов северных субъектов РФ. Всего в северные регионы на эти цели из федерального бюджета поступило 109 914,7 млн руб. или на 20,3% больше, чем в 2010 г.

Субвенций на реализацию переданных федеральных полномочий поступило в северные регионы на сумму 71 042,6 млн руб., что на 13,4% меньше, чем в 2010 г. Это составило 6,4% доходов бюджетов всех северных регионов, от 1,1% к доходам в Ямало-Ненецком автономном округе до 11,0% - в Республике Карелия.

Основная часть межбюджетной поддержки предоставляется в виде дотаций из фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Таблица 6 Динамика дотаций выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности северных территорий [1]

При распределении средств федерального бюджета, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2011 г., размер дотаций по сравнению с 2010 г. сокращен 8 северным регионам (Республика Бурятия, Забайкальский и Красноярский края, Амурская, Архангельская, Иркутская и Магаданская области, Чукотский автономный округ). Причем у четырех из них расчетная бюджетная обеспеченность после распределения дотаций ниже 70%.

Следует отметить, что фонд финансовой поддержки регионов не выполняет в полной мере функцию выравнивания бюджетной обеспеченности. Во-первых, это связано с его недостаточным объемом. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2011-2013 гг. сохранится на уровне 2010 г. и составит 396 995,7 млн руб. ежегодно. Очевидно, что такого общего объема указанных дотаций недостаточно для снижения уровня дифференциации бюджетной обеспеченности регионов и обеспечения гарантий субъектам РФ в исполнении их расходных обязательств. Во-вторых, много нареканий вызывает методика распределения средств фонда. Неоднократно отмечалось, что эта методика излишне формализована и не отражает реальных возможностей регионов по мобилизации налогооблагаемых ресурсов, основывается в основном на показателях прошлых лет и недостаточно учитывает происходящие изменения в экономике и социальной сфере и повышенные бюджетные расходы, вызванные северными специфическими факторами.

Выделение дотаций существенно влияет на бюджетную обеспеченность северных территорий.

Таблица 7 - Бюджетная обеспеченность северных регионов до и после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности

К обеспеченным регионам, имеющим высокие собственные бюджетные доходы и не получающим финансовой помощи из федерального бюджета (регионы – доноры), в 2011 г. относятся 6 из 24 северных регионов (Пермский край, Тюменская и Сахалинская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Эти территории имеют высокоразвитую промышленность, прежде всего по добыче и переработке углеводородного сырья, уровень их бюджетной обеспеченности выше 100%. При этом необходимо иметь в виду, что показатели Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в расчетах межбюджетных отношений учитываются в составе Тюменской области, Ненецкого автономного округа – в составе дотационной Архангельской области. В 2011 г. из 18 северных регионов один регион (Красноярский край) имеет бюджетную обеспеченность 99%, четыре региона – от 90% до 80%, два – от 80% до 70% и одиннадцать – от 70% до 60%.

В условиях действующей системы межбюджетных отношений в последние годы бюджетная обеспеченность наиболее дотационных северных регионов падает. Причем эта тенденция прогнозируется и в дальнейшем. У 9 северных регионов расчетная бюджетная обеспеченность в 2012 г. ниже уровня 2011 г. В 2013 г. расчетная бюджетная обеспеченность ожидается ниже уровня 2011 года уже у 16 северных регионов, у 12 регионов она будет ниже 70%, причем у 5 из них - ниже 60%. За весь период использования данного способа определения расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ она никогда не опускалась до такого низкого показателя.

Для оценки потенциала жизнеобеспечения и развития регионов важное значение имеет бюджетная обеспеченность за счет собственных доходов, т.е. без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Три северных региона (республики Алтай и Тыва и Камчатский край) имеют уровень бюджетной обеспеченности до распределения дотаций менее 30%, республики Бурятия, Саха (Якутия) и Магаданская область входят в группу регионов, уровень бюджетной обеспеченности которой колеблется в пределах 30-50%, в группу регионов с бюджетной обеспеченностью от 50% до 70% вошли 7 регионов (Республика Карелия, Забайкальский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Архангельская и Томская области), уровень бюджетной обеспеченности от 70% до 100% имеют 5 северных регионов (Республика Коми, Красноярский край, Мурманская, Иркутская области, Чукотский автономный округ).

Представленные показатели расчетной бюджетной обеспеченности свидетельствуют, что большинство северных регионов, несмотря на принимаемые меры финансовой поддержки, не имеют достаточных финансовых ресурсов для реализации возложенных на них расходных полномочий, не говоря уже о возможности направления средств на меры по устойчивому социально-экономическому развитию территорий. Это свидетельствует о неэффективности применяемых мер финансовой поддержки.

В качестве индикаторов эффективной бюджетной политики предлагается использовать показатели, характеризующие степень дифференциации территорий по основным параметрам социально-экономического развития.

В настоящее время районы Севера можно условно разделить на 3 группы: активно развивающиеся, депрессивные и экономически неразвитые. Инструменты бюджетной политики в каждой из этих групп должны быть различны.

Для первой группы (Ямало - Ненецкий и Ханты - Мансийский автономные округа, Республика Коми, Республика Саха (Якутия) и др.) – задача бюджетной политики- стимулирование самостоятельного развития; инструменты реализации: распределение субсидий и субвенций. Эта помощь будет стимулировать повышение эффективности региональной экономики. Также могут иметь место косвенные меры поддержки (гарантирование кредитов иностранных и российских банков, инвестиционные налоговые кредиты и др.) и регулирования региональных рынков.

Для второй группы (Республика Карелия, Магаданская область и другие территории с депрессивным состоянием горнодобывающей, лесной и рыбной промышленности) – задача бюджетной политики – укрепление финансовой базы территорий путем прямой государственной финансовой поддержки, а также значительных косвенных мер поддержки, направленных на решение наиболее острых проблем производства и жизнеобеспечения.

Для третьей группы (Республика Тыва, Республика Алтай, Республика Бурятия, Читинская область, ряд автономных округов) - задача бюджетной политики - сокращение ассиметрии путем предоставления дотаций, значительная прямая государственная финансовая поддержка социальной сферы и систем жизнеобеспечения с одновременным стимулированием развития местного экономического потенциала.