Діяльність апарату державного управління: складові змісту.

Висвітлюючи в межах функціональної характеристики діяльність апарату управління, слід зауважити, що не усі дії його органів є власне управлінням (наприклад, матеріально-господарські операції). Але головним, профілюючим видом діяльності для цих органів є управлінська діяльність. Тому надалі будемо розуміти під діяльністю апарату власне управлінську діяльність, шо характеризується своїм особливим змістом і проявляється у відповідних формах.

У науковій літературі немає єдності у співвіднесенні елементів змісту та форм управлінської діяльності. Наприклад, пропонується розглядати процес управління, що розуміється як форма діяльності суб'єкта, через єдність стадій, функцій, методів управління і управлінських відносин.

З метою більш чіткого вирішення зазначеного питання необхідно виходити із загальнонаукових уявлень про зміст та форму (форми) явищ.

Формами управлінської діяльності слід вважати: а) видання актів управління; б) прояви інших юридичне значущих, а також суто організаційних дій; в) процесуальні (процедурні) форми; г) морально-етичні вчинки прояви поведінки управлінців. Причому більшість цих форм управління потребують правового опосередкування, яке набуває тим самим значення своєрідної «форми форм».

Стосовно ж основних елементів змісту управлінської діяльності доцільно вести мову про: а) цілі та завдання; б) функції; в) методи управління. По кожному з цих елементів в юридичній літературі висловлені неоднозначні погляди. Але найбільш обгрунтоване, як здається, розуміння зазначених елементів можна представити наступним чином.

Цілі та завдання діяльності управлінського апарату є свідомі (мисленні) уявлення про напрямки та очікувані наслідки такої діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими категоріями вбачається головним чином у ступені узагальненості відтворення у них напрямків та наслідків. А саме, у цілях відтворюються більш довгочасні та значущі, ніж у завданнях, характеристики діяльності.

Цілі (завдання) є об'єктивними за своїм змістом і обумовлюється у кінцевому підсумку матеріальними умовами соціальної діяльності. Таке тлумачення відмінне від існуючого у загальносоцюлогічній літературі визначення цілі як власне кінцевого результату, на досягнення якого спрямоване функціонування системи. Переконані, що результат як ціль (мета) існує лише у вигляді образу майбутнього, оскільки у сучасному його ще немає. Коли результат досягнутий, він не може виступати як ціль.

Окрім того, що принципово спільною для усіх органів управління є цільова спрямованість на максимально повне задоволення суспільне значущих, «публічних» потреб, кожний окремий керуючий суб'єкт додатково націлений на специфічні потреби кореспондованого йому керованого об'єкта. Вони надзвичайно різноманітні та можуть бути структуровані за різними ознаками. Наприклад, залежно від рівня об'єктів — потреби народного господарства, галузі, підгалузі. об'єднання, підприємства, від змісту самих потреб — потреби в прогностичній і плановій інформації, в кадрових, фінансових та інших ресурсах, у координації зусиль тощо.

Саме складний характер керованого середовища зумовлює так зване дерево цілей, яке одержують шляхом декомпозиції останніх на підцілі (завдання) нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуючись у процесі розподілу між ланками апарату управління. Тому дуже важливо забезпечити повний баланс завдань суб'єктів із структурою цілей.

Враховуючи багатогранність суспільних потреб, умов та інших факторів функціонування апарату управління доцільно розмежувати кілька типових груп цілей та завдань. Серед них, зокрема, такі, що:

а) відображають найбільш загальні потреби та тенденції економічного та соціального розвитку суспільства, які вимагають активного та ефективного забезпечення з боку держави. Це так звані загальнозначущі, або публічні цілі (завдання);

б) характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на конкретні об'єкти соціально-керованого середовища. Це так звані об'єктні цілі (завдання);

в) відображають функціональну спеціалізацію управлінської діяльності. Свою власну, тобто органічну ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі цілі (завдання) правомірно іменувати функціональними;

г) випливають із внутрішньої технології управлінської діяльності та відображають спрямованість зусиль апарату по забезпеченню цієї технології, яка розуміється як певний механізм використання методів, а також процесуальних форм управлінської діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі)

Щодо визначення функцій управління слід виходити із розуміння функцій як складових спеціалізованих частин змісту управлінської діяльності, які характеризуються певною цільовою самостійністю та якісною однорідністю.

У науковій літературі є різні варіанти класифікацій (переліків) функцій управлінської діяльності, причому одні і ті ж функції іменуються неоднаково. Найбільш поширеними є: а) загальні, або основні функції; б) спеціальні, чи спеціалізовані функції, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління, або керованого об'єкта; в) допоміжні, або обслуговуючі функції, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій

З метою уніфікації використовуваних у науковому обігу термінів доцільно систематизувати функції за найбільш узагальнюючим критерієм — за цільовою орієнтацією функцій на забезпечення практично значущих потреб, які притаманні кожному керованому об'єкту. Звідси необхідно розподілити усі існуючі функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення керованих об'єктів:

а) цілепокладаючою інформацією — функції прогнозування, планування тощо;

б) необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами — фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпечення та інше;

в) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності — керівництво, координація, організація, регулювання, контроль та інше;

г) зусиллями щодо їх первісного формування та наступного удосконалення в органічному поєднанні з такими ж заходами щодо самих керуючих суб'єктів — організаційне проектування, організаційний розвиток тощо.

У реальному житті названі групи функцій тісно переплітаються та взаємопов'язані. Вони характеризують найбільш універсальні напрямки діяльності апарату управління, які в тій чи іншій мірі здійснюються у кожній управлінській ланці. Тим самим для визначення конкретних функцій органів управління в практиці цілком слушна термінологія, що використана вище.

Саме стосовно конкретних функцій органів важливо враховувати, що в апараті управління функції безпосередньо пов'язані з державно-владними повноваженнями, а відповідно і з необхідністю їх юридичного оформлення. Тому слід підкреслити органічний зв'язок у змісті управлінської діяльності функцій та державно-владних повноважень (прав і обов'язків), що входять до компетенції органів управління.

У зв'язку з цим зазначимо, що питання про співвідношення функцій та компетенції органів управління тривалий час дискутувалося у радянській юридичній літературі. Так, ІЛ.Бачило вважає, що функції входять як складові елементи до компетенції та визначають, «що» робить орган, виступаючи як наслідок правовим явищем. На думку Б.М-Лазарєва, елементами компетенції органу управління виступають не самі функції як такі, а покладені на нього, по-перше, загальне право (щодо керованого об'єкта) та обов'язок (перед державою) виконувати певні функції та, по-друге, комплекс конкретних прав і обов'язків (повноважень), що необхідні для реалізації цих функцій.

Подальший аналіз вказаного питання підтвердив висновок про те, що функції не є однопорядковими з повноваженнями елементів компетенції органу, а виражаються у неї шляхом правового закріплення (регламентації) останніх. В цілому за своєю природою компетенцію слід розуміти як юридичне вираження управлінських функцій шляхом закріплення за органом у спеціальних правових (так званих компетенційних, або статутних) актах цілей, завдань і необхідних для їх виконання повноважень.

Якщо державно-владні повноваження є формою правового опосередкування функцій, то методи управління більше стосуються практичної реалізації функцій. Методи прийнято тлумачити як способи здійснення організуючого впливу у стосунках між суб'єктами та об'єктами управління.

У такому розумінні до методів примикає і стиль управлінської діяльності. Але не як особисті, індивідуалізовані риси роботи управлінських кадрів, а як сукупність прийомів діяльності, що виступають окремим проявом більш загального явища — методів управління.

У науковій літературі є різні погляди щодо видів і конкретних методів управління. Але найчастіше користуються поширеною позицією про розмежування таких загальних груп методів, як методи переконання і методи примусу, а також прямого та непрямого (посереднього) впливу. При цьому останні групи можуть бути певним чином прирівняні до так званих адміністративних і економічних методів управління.

Виражаючи якісний бік реалізації функцій управління, методи — за аналогією з функціями — безпосередньо пов'язані з державно-владними повноваженнями, що відповідають цим функціям. Ця, так би мовити, компетенційна ознака методів управління підкреслює, насамперед, спільність (у відношенні до функцій) основних вимог до їх правової регламентації, а звідси й щодо її удосконалення.

Потреби практики управління вимагають додаткових роздумів над питанням: що треба зробити, аби по-справжньому динамічно відбувався процес удосконалення різних локальних компетенційних актів у міру подальших уточнень, доповнень, тощо.

У зв'язку з цим здається доцільним змінити у вринципі зовнішню форму локальних компетенційних актів, в тому числі побудованих шляхом згаданого вище регламентного пакету. А саме, корисно було б формувати їх з двох частин: а) постійної, в якій фіксуються найстабільніші характеристики правового статусу (вид керуючого суб'єкта, його підлеглість, генеральні цілі, базові повноваження і т.д.); б) перемінної, куди входили б «гнучкіші» компоненти статусу (окремі завдання, конкретні права та обов'язки, зв'язки з іншими структурними одиницями тощо). Контроль за підтриманням перемінних частин компетенційних актів у діючому стані міг би бути покладений на юридичні служби органів управління-

Цей захід мав би сприяти, певному поліпшенню практичного використання, а також перегляду й уточненню локальних компетенційних актів.

Водночас слід враховувати, що у разі тривалого строку дії компетенційних актів цілком можливий дисбаланс між нормативно фіксованими завданнями (цілями), з одного боку, та обсягом реальних повноважень — з другого. По-перше, через відставання обсягу повноважень від додатково накладених завдань у процесі їхнього (актів) природного старіння і, по-друге, в результаті будь-яких відомчих їх уточнень шляхом додаткових роз'яснень, приміток тощо, які фактично ведуть до втрати даними актами свого первісного вигляду.

Тому доцільно було б встановити правило обов'язкового внесення уточнень у загальні та локальні (місцеві й відомчі) компетенційні акти при покладанні на відповідні орган» управління завдань і функцій, які так чи інакше змінюють їх компетенцію й ефективне виконання яких неможливе без додаткових повноважень. Було б доцільним також встановити граничні строки внесення таких уточнень. Для загальних актів виправданим може вважатися десь тримісячний строк, для локальних — місячний (положення про органи, їхні структурні підрозділи) і 10-денний — для посадових інструкцій (положень про посади). Дотримання цих строків могли б контролювати юридичні служби органів управління.

Вельми важливо здійснювати заходи проти невиправданого існування застарілих актів, які втратили значення базових регуляторів управлінської діяльності й гальмують оновлення їх змісту. Тому варто було б встановити обов'язковість регулярного перегляду актів усіма ланками апарату управління з періодичністю, наприклад, у п'ять років. Незалежно від вирішення цього питання було б доцільним включати до тексту кожного компетенційного акту спеціальний припис щодо необхідності своєчасного внесення до нього компетентним суб'єктом відповідних змін і уточнень.

Завершаючи розгляд основних елементів змісту діяльності апарату управління, підкреслимо, що за своїм значенням категорії методів (тобто «як» робити) і функцій (тобто «що» робити) виражають своєрідну «статику» управлінської діяльності.

Для забезпечення ж її динаміки доцільно використовувати поняття «функціонування» апарату управління. Таке функціонування є реальним втіленням управлінської діяльності, тобто є фактичним здійсненням управлінським апаратом своїх цілей та завдань, функцій, методів і повноважень.

4.Компетенція органів виконавчої влади: питання теорії.

Кожний орган виконавчої влади наділений державою відповідною компетенцією, яка закріплена у правових актах Але система органів державної влади закріпленою у певному акті компетенцією як сукупністю компетенцій кожного окремого органу виконавчої влади, як відомо, формально не наділена. Цей висновок має теоретичне і практичне значення особливо у нинішніх умовах державно-правового будівництва, проведення широкомасштабної адміністративної реформи.

Поняття компетенції системи органів виконавчої влади здебільшого не вживається, тоді як поняття системи органів виконавчої влади є загальновживаним. Однак це не означає, що поняття компетенції системи органів виконавчої влади скоріше абстрактне, ніж реальне і формально закріплене у нормативно-правових актах. Все ж, і як суто теоретичне поняття, і як сума компетенцій всіх органів (елементів), що складають систему органів виконавчої влади, поняття компетенції системи органів виконавчої влади має право на існування в дослідженнях науковців і врахування його при виробленні рекомендацій для практики.

Наукою адміністративного права така проблема для вивчення досі не ставилася. Зрозуміло, що її вирішення в науковому плані лежить здебільшого у площині теоретичних досліджень, але вихід у пракгичну площину є ба-гатообіцяючим. Хоча органи виконавчої влади мають діяти на основі закону, проте питання їх компетенції часто-густо вирішуються без врахування наукових наробок.

Компетенція органів виконавчої влади має важливе значення для побудови і функціонування системи органів виконавчої влади. Головним «будівничим» вищої ланки системи органів виконавчої влади в Україні згідно із її Конституцією (п.15 статті 106) є Президент України, який утворює, реорганізує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Власне система органів виконавчої влади складається, так би мовити, з двох частин (елементів). Перший — це центральні органи виконавчої влади, які утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України, тобто це більш мобільна частина елементів системи органів виконавчої влади. Другий — це органи, що здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі відповідно до статті 118 Конституції України — місцеві державні адміністрації, тобто більш стабільна частина елементів системи органів виконавчої влади, яка тісно пов'язана з адміністративно-територіальним устроєм України.

З огляду на зміст Конституції України слід відзначити, що Президент України не є виключним «будівничим» системи органів виконавчої влади. Згідно з п.п. 12, 13 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади та територіальний устрій України. Тобто відповідну роль у створенні системи органів виконавчої влади відіграє законодавчий орган — Верховна Рада України.

В період існування радянської влади типовим було поняття компетенції державного органу, яке включало, зрозуміло, і поняття компетенції органу державного управління — виконавчо-розпорядчого органу. В даний час, коли змінилось суспільне призначення — органів виконавчої влади, оскільки вони покликані в першу чергу забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян, відстоювати інтереси особи, суспільства, а вже потім інтереси держави, проблему компетенції органів виконавчої влади слід розглядати під цим кутом зору.

До визначення компетенції органу виконавчої влади можна залучити усталене в минулому визначення компетенції державного органу як сукупності його прав і обов'язків (повноважень) та підвідомчості (питання відання, тобто питання, які вирішує орган, коло діяльності) Але це визначення, на наш погляд, має бути доповнене положенням про покладену на орган виконавчої влади соціально-політичну відповідальність за результати своєї діяльності. Тобто відповідальність перед громадянським суспільством за стан справ у галузі чи галузях, які відносяться до відання органу виконавчої влади і власне за свою діяльність у цій сфері.

Слід відзначити, що адміністративна реформа має змінити стан справ у сфері соціально-політичної відповідальності органів виконавчої влади. Система органів виконавчої влади має створити оптимальні умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських, послуг. Як визначається Концепцією адміністративної реформи в Україні надання управлінських послуг повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства, управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір чи користуватися цією послугою, чи ні. Вони мають надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів.

Вирішення питань компетенції системи органів виконавчої влади може дати певне прискорення проведенню структурних змін у системі виконавчої влади. І ось чому.

При створенні, наприклад, центральних органів виконавчої влади у нас має місце така, негативна практика, що положення про них затверджуються різними органами державної влади: Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України. Така практика призводить до ситуації, що не враховуються численні деталі можливої компетенції відповідного органу. Аналіз усіх існуючих на цей час актів про компетенцію центральних органів виконавчої влади свідчить про те, що за браком даних про компетенцію системи органів виконавчої влади не закріплюються багато з напрямків державного впливу на відповідні суспільні відносини. Це неприпустимо в умовах, коли на перше місце ставлять інтереси особи і громадянина, адже така практика зменшує обсяг реалізації прав і свобод громадян.

Якщо уявити обсяг компетенції системи органів виконавчої влади у вигляді великого кола, то компетенція окремих органів буде являти собою, менші кола, які включаються до першого. Навіть з цього, явного, так би мовити, схематичного розуміння компетенції системи органів виконавчої влади, стає зрозумілим, що за полем компетенції окремих органів виконавчої влади лишається чимало питань відання.

Цей підхід з точки зору проекції функцій держави на компетенцію органів виконавчої влади дає можливість визначити обсяг компетенції системи органів виконавчої влади. І, зрозуміло, що визначивши, як у якісному так і кількісному розумінні компетенцію системи органів виконавчої влади, осягнувши її з позицій сприйняття функцій держави можна визначити поняття компетенції системи органів виконавчої влади.

Єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади існує незалежно від того якою конкретною компетенцією наділений певний орган державної виконавчої влади. При цьому ця єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади може мати як -потенціальний, так і реальний зміст. Що це означає?

По-перше, реальною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція яка закріплена в компетенційних актах щодо кожного в конкретний час діючого органу виконавчої влади.

По-друге, потенційною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція, яка випливає в повному обсязі із завдань і функцій держави взагалі

По-третє, компетенція системи органів виконавчої влади, які в даний час функціонують, не є вичерпною і повністю узгодженою із завданнями і функціями держави. Наприклад, конституційне закріпленою і гарантованою є функція держави щодо захисту своїх громадян, які знаходяться поза її межами (ст. 25 Конституції України). Проте ця функція державою майже не здійснюється. Відповідний центральний орган виконавчої влади — Міністерство закордонних справ України відповідно до Положення про МЗС України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.93 № 129, навіть не має таких повноважень.

По-четверте, врегулювання питання про взаємовідповідність, взаємоврівноваженість потенційного і реального начал в компетенції системи органів державної влади потребує виваженого і кваліфікованого наукового аналізу.

По-п'яте, питання співвідношення реальної і потенціальної компетенції системи органів виконавчої влади повинно вирішуватися при будь-якій зміні структури органів виконавчої влади (як зовнішньої так і внутрішньої) і в цьому полягає основоположне значення цього співвідношення.

Компетенція є необхідною складовою правового положення (статусу) будь-якого державного органу. Слід відзначити, що поняття компетенції державного органу має відповідну історію, краще сказати відповідний розвиток: через розуміння компетенції державного органу як сукупності прав і обов'язків, або сукупності повноважень, прав і обов'язків, або сукупності прав і обов'язків і відповідних завдань, або сукупності прав, обов'язків і просторових меж діяльності і об'єктів цієї діяльності.

Останнім часом юридична література країні СНД щодо повноважень державних органів виконавчої влади визначилась з точки зору двох підходів, один з яких — розуміння повноважень органів виконавчої влади як владних повноважень, що є їх найважливішим і обов'язковим атрибутом. Іншим підходом є певне визнання повноважень органів як складового елемента їх компетенції або функцій. Тобто при цьому підході повноваження і функції дещо ототожнюються.

У цьому зв'язку виваженою вбачається позиція, що повноваження органів виконавчої влади слід розглядати через призму функцій управління, тому що за їх допомогою більш точно встановлюються причинно-наслідкові зв'язки суб'єктів і об'єктів у різних системах. Функції органів виконавчої влади розглядаються як їх управлінський вплив на об'єкти управління, який у нових умовах полягає не в прямому адмініструванні, а в орієнтуванні, забезпеченні ресурсами і засобами для досягнення цілей і завдань, які стоять перед об'єктами управління. Визначаються способи встановлення і зміни компетенції органів виконавчої влади, а саме:

встановлення компетенції — нормативне закріплення предметів відання, прав і обов'язків;

централізація — здійснення функцій лише центральними органами;

децентралізація — передача частини функцій нижчестоящим і місцевим органам;

деконцентрація — розподіл функцій управління по «горизонталі» і по «вертикалі», включаючи функціональні аспекти; делегування — узгоджена взаємна передача повноважень органам різного рівня;

субсидіарність — взаємодоповнююча діяльність різних ланок влади і управління.

Змістом функціонування системи органів виконавчої влади є організаційно-управлінська, виконавчо-розпорядча діяльність на основі і на виконанні законів з метою забезпечення повсякденної діяльності держави і її розвитку та забезпечення функціонування і розвитку всього суспільного організму (побудови і розвитку громадського суспільства).

Функціонування системи органів виконавчої влади передбачає пошук і створення оптимізованих структур виконавчої влади та їх взаємовідносин, правильне і оптимальне визначення компетенції кожного органу, який входить до цієї системи, зміцнення виконавчої дисципліни.

Компетенція, організація та порядок діяльності органів виконавчої влади, мають визначатися в окремих законах. При чому слід врахувати, що найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового положення і компетенції на єдиних концептуальних засадах всієї системи органів виконавчої влади. Це дозволить вирішити проблему спільної узгодженості діяльності системи органів виконавчої влади.

Тема 11: ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ

1. Ответственность государственных и муниципальных организаций, органов, должностных лиц за правонарушения в сфере публичного управления.

2. Ответственность негосударственных организаций, органов, лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере публичного управления.

3. Правонарушения и ответственность при осуществлении международной публичной власти.

1. Ответственность государственных и муниципальных организаций, органов, должностных лиц за правонарушения в сфере публичного управления.

Политическая ответственность. Политическая ответственность рас­пространяется только на некоторые органы и должностных лиц го­сударства и муниципальных образований. Формой политической от­ветственности может стать роспуск парламента, законодательных собраний субъектов Федерации. Конституции некоторых стран (Польши, Украины и др.) предусматривают роспуск парламента (однопалатного парламента или нижней палаты), если он в течение установленного срока не принял государственный бюджет, не смог сформировать правительство, не начал свою работу после избрания. В России закон устанавливает политическую ответственность зако­нодательных органов субъектов Федерации, глав администраций субъектов РФ, представительных органов и глав муниципальных образований. В случаях нарушения Конституции и законов РФ представительные органы могут быть распущены, а главы админи­страций, мэры — отрешены от должности.

Члены парламента, законодательных собраний субъектов Федера­ции, представительных органов местного самоуправления (советов и др.) в некоторых странах могут быть досрочно отозваны избирателя­ми (в том числе за плохую работу), лишены мандата соответствую­щим представительным органом (обычно большинством в²/з голо­сов). Лишь после этого парламентарии подлежат уголовной ответст­венности, если совершили преступления (в ряде стран они, однако, не имеют депутатского иммунитета, а иммунитет на членов законода­тельных собраний субъектов федерации, как правило, не распростра­няется и обычно совсем не распространяется на депутатов муници­пальных представительных органов).

Политическая ответственность президента (монарх ответствен­ности не подлежит) возможна в форме импичмента (Россия, США и др.), досрочного отзыва избирателями (Австрия), смещения с долж­ности решением конституционного суда (Италия). Только после этого к бывшему президенту можно применять другие меры наказания (гражданско-правовую ответственность в ряде случаев может нести и действующий президент).

Наиболее суровым видом политической ответственности прави­тельства и министров (в том числе министров в некоторых субъектах РФ) является увольнение в результате вотума недоверия (резолюции порицания) в отставку. Правительство может быть уволено в отставку и по усмотрению президента (Россия, Украина и др.). Возможна также гражданская ответственность правительства и министров, а в отношении министров — кроме того, и уголовная (наказание), и дис­циплинарная ответственность (выговор и др.).

Особые процедуры установления ответственности могут приме­няться в отношении других органов и должностных лиц (например, судей), но политической ответственности они не подлежат (исключе­ние составляет отзыв судей избирателями в единичных странах).

Уголовная ответственность. Посягательства на государственное управление, если они составляют преступление, подлежат наказанию в соответствии с УК. В нем по традиции говорится о государст­венном управлении, государственных служащих. Однако, думается, определенные составы преступлений, кроме, например, преступлений против правосудия, которое не осуществляется на муниципальном уровне, могут быть отнесены и к муниципальному управлению, к му­ниципальным должностным лицам.

Участие в государственном и муниципальном управлении, госу­дарственная и муниципальная служба являются квалифицирующими (отягчающими) признаками должностных и некоторых других пре­ступлений, наказываемых в уголовном порядке. Они могут быть свя­заны с превышением должностных полномочий, использованием слу­жащим своей должности, тех преимуществ, которые дает ему служеб­ное положение в личных целях, а в отношении военнослужащих — с неисполнением приказа и другими преступлениями. Уголовный ко­декс предусматривает 21 состав преступлений против военной службы — от дезертирства до оскорбления военнослужащего.

Перечислены составы преступлений против госу­дарственной службы (некоторые из них могут быть распространены и на муниципальную службу). Это, в частности, злоупотребление долж­ностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате (соответственно представительному органу субъекта Украины или муниципального образования), присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской дея­тельности, получение и дача взятки, служебный подлог, халатность. Среди этих составов могут быть преступления, совершаемые не толь­ко государственным служащим. Так, присвоение полномочий долж­ностного лица может совершаться как государственным служащим (например, он присваивает полномочия служащего другого ведомст­ва), так и обычным гражданином, который выдает себя за крупного начальника.

Также предусмот­рены составы преступлений, которые совершаются субъектами пуб­личного управления. Такие составы есть в главах, предусматривающих наказания за экономические преступления, за преступления против общественной безопасности, экологические преступ­ления преступления против безопасности движения на транс­порте, против основ конституционного строя и безопасности государства, против правосудия, против мира и без­опасности человечества. В сфере экономической деятельности государственный служащий может понести ответственность, напри­мер, за незаконное предпринимательство, возможное нару­шение им правил безопасности при ведении горных работ. Капитан государственного судна может понести ответственность за неоказание помощи терпящим бедствие. Шпионаж нередко совершается именно государственными служащими, которые имеют доступ к государственной тайне . Многие из этих составов распространяются на должностных лиц муниципальной службы.

Некоторые преступления в сфере правосудия могут быть соверше­ны только государственными служащими (привлечение заведомо не­виновного к уголовной ответственности, незаконное заключение под стражу, вынесение заведомо неправосудного приговора, разглашение данных предварительного расследования). Это же относится и к неко­торым преступлениям против мира и безопасности человечества. Пла­нирование, подготовка, развязывание и ведение агрессивной войны, применение запрещенных средств и методов ведения войны, как пра­вило, могут быть осуществлены только высшими должностными ли­цами.

Гражданско-правовая ответственность. Законодательство раз­личных стран предусматривает гражданско-правовую ответствен­ность государственного и муниципального органа и должностного лица. Они несут ответственность за вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица. Вред должен быть возмещен в полном объеме. В соответствии с законом может быть также установлена обязанность выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмеще­ния вреда. Закон может предусмотреть возмещение вреда и при от­сутствии вины причинителя вреда. В возмещении вреда можно отказать, если будет установлено, что вред причинен с согласия потерпевшего, а действия причинителя вреда не нарушают нравствен­ные принципы общества.

Эти общие положения конкретизируются в статьях, относящих­ся к государственным и муниципальным органам и их должност­ным лицам. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных дей­ствий (бездействия) государственных, муниципальных органов, го­сударственных, муниципальных организаций или должностных лиц, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту государственного, муниципального орга­на, подлежит возмещению. Вред не возмещается, если он причинен в состоянии необходимой обороны, при условии, что ее пределы не были превышены (например, должностное лицо, защищаясь от на­падения, причинило вред здоровью нападавшего). Если же вред нанесен государственным органом, государственным учреждением, государственным предприятием или должностным лицом в состоя­нии крайней необходимости, он должен быть возмещен, хотя его размеры могут быть уменьшены (например, для того чтобы предот­вратить распространение пожара на другие строения, командир по­жарной дружины приказал разобрать сарай и забор на пути огня). Эти положения об ответственности распространяются на органы муниципального самоуправления, муниципальные организации и муниципальных должностных лиц.

Особо регулируется ответственность за вред, причиненный неза­конными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. В данном случае имеются в виду незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной от­ветственности, незаконное заключение под стражу или незаконное применение других мер пресечения, незаконное наложение судьей ад­министративного взыскания (арест, исправительные работы). Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в закон­ную силу.

Что касается вреда, причиненного органами государства, субъекта Федерации, муниципального образования и их должностными лица­ми, то он возмещается, если действия (бездействие) были незаконны­ми, за счет казны Российской Федерации, ее субъекта, муниципально­го образования, в зависимости от статуса должностного лица. При этом Федерация, ее субъект, муниципальное образование, возместив­шие вред из своей казны, вправе предъявить регрессный иск к органу или должностному лицу, причинившему вред, т.е. обязать причинителя вреда выплатить казне затраченные средства.

Административная и дисциплинарная ответственность. Государ­ственные и муниципальные служащие за свои поступки могут нести административную и дисциплинарную ответственность. Это меры воз­действия за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. В законодательстве указывается, в каких случаях ответственность государственных (и муниципаль­ных) служащих за проступки является дисциплинарной, а в каких — административной. Административные взыскания на государствен­ных и муниципальных служащих налагаются теми должностными ли­цами, которым они не подчинены непосредственно по службе, чаще всего, должностными лицами надзорных и контрольных органов. Ус­танавливая нарушения, эти органы обычно применяют штрафные санкции, налагая штраф на виновных должностных лиц, возлагают на них обязанность возместить причиненный ущерб.

Дисциплинарные взыскания налагаются на государственных, муни­ципальных служащих по подчиненности вышестоящим органом или начальником. Такое взыскание может быть наложено не всяким орга­ном или должностным лицом, а руководителем, имеющим право на­значать на государственную муниципальную должность, на долж­ность в общественном объединении. Это связано с правом органа (руководителя) увольнять с занимаемой должности. Видами дисцип­линарных взысканий являются замечания, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Многие из этих взысканий используются и по отношению к служа­щим общественных объединений.

2. Ответственность негосударственных организаций, органов, лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере публичного управления.

Уголовная ответственность лиц, не находящихся на государственной службе, возникает в связи с совершением ими преступлений, пред­ставляющих опасность для государственного управления. В сфере экономической деятельности это может быть изготов­ление поддельных денег, контрабанда, незаконный экспорт техноло­гий, используемых при создании оружия массового поражения, укло­нение от уплаты налогов. (Эти деяния могут совершать не только обычные граждане, но и должностные лица, следовательно, ответст­венность распространяется и на них.) Многие составы преступлений против общественной безопасности, совершаемые в том или ином качестве, являются преступлениями в сфере государст­венного управления. К их числу относятся терроризм, массовые беспорядки, нарушение правил безопасности на различных объектах, имеющих особое значение, незаконное изготовление оружия и др.

С преступлениями в области государственного управления грани­чат некоторые преступления, совершаемые против здоровья населе­ния и общественной нравственности (незаконная выдача и подделка рецептов на получение психотропных веществ, сокрытие информации об условиях, создающих опасность для жизни людей, и др.), некото­рые экологические преступления (нарушение режима особо охраняе­мых природных территорий), преступления против безопасности, против государственной власти, интересов государственной и муни­ципальной службы (например, дача взятки), против правосудия (вос­препятствование осуществлению правосудия, заведомо ложный донос и др.), против порядка управления (подделка документов, уклонение от военной или альтернативной службы, похищение документов, штампов, печатей), отдельные преступления против мира и безопас­ности человечества (например, наемничество или нападение на лиц и учреждения, которые пользуются международной защитой). Поддел­ки документов, печатей и др. могут быть преступлениями, направлен­ными также против порядка муниципального управления.

Гражданско-правовая ответственность граждан и юридических лиц за противоправные действия в сфере государственного и муни­ципального управления связана с причинением вреда. Вред управ­лению может причинять незаконная хозяйственная деятельность не­государственных организаций, которые вмешиваются в сферу дея­тельности органов государственного и муниципального управления (например, изготовление удостоверений государственного служаще­го без лицензии), невыполнение различного рода обязательств (в частности, неосвобождение вовремя помещения, арендованного у государственной или муниципальной организации), вмешательство в право хозяйственного ведения и оперативного управления госу­дарственной или муниципальной организации, что причинило ей материальный ущерб, и т.д. По существу, почти всякая незаконная деятельность юридического лица или гражданина, связанная с пол­номочиями государственной, муниципальной организации или должностного лица, может причинить материальный ущерб в сфере управления.

Не разделены виды ответственности и ее пределы в зависимости от того, нанесен ущерб государству госу­дарственным, муниципальным органом, органом общественного объ­единения (должностным лицом) или юридическим лицом, обычным гражданином. Если речь идет о вреде и ответственности в пределах гражданского права, т.е. материальной ответственности, она насту­пает для всех субъектов гражданско-правовых отношений по общим правилам. Иное дело, если причиненный материальный ущерб свя­зан с преступлением или административным правонарушением. В этом случае ответственность наступает по нормам уголовного или административного права, и она дифференцирована.

Административную ответственность негосударственных организа­ций и лиц, не являющихся государственными или муниципальными служащими, так же как и ответственность государственных управляю­щих субъектов, влечет административный проступок. Виды админи­стративных правонарушений многообразны. В Кодексе об адми­нистративных правонарушениях (каждая статья содержит множество пунктов, иногда более 10), вклю­чая те правонарушения, которые граничат с преступлениями (мелкое хищение государственного имущества, мелкое хулиганство и контра­банда), те, которые сходны с правонарушениями гражданско-правового характера (уклонение от возмещения имущественного ущерба, причи­ненного преступлением организациям), и дисциплинарные проступки (непредставление информации для составления списков присяжных заседателей).

Существуют различные классификации административных право­нарушений. В обобщенном виде, несколько отходя от строгих юриди­ческих понятий, можно выделить следующие группы:

1) посягательства на права граждан (например, нарушение законо­дательства об охране труда, в том числе общественным объединением, воспрепятствование работе избирательной комиссии, принуждение к отказу от участия в забастовке и др.);

2) посягательства на здоровье населения и общественную нравст­венность (незаконное врачевание, нарушение санитарного законода­тельства и др.);

3) посягательства на собственность (самовольное занятие земель­ного участка, пользование объектами животного мира, например, охота без специального разрешения, т.е. лицензии, и др.);

4) правонарушения в области охраны окружающей среды и приро­допользования (порча земель, нарушение правил охраны природных запасов и др.);

5) правонарушения в сфере экономики, транспорта, связи (эта большая группа административных проступков включает нарушения правил безопасного ведения работ в определенных отраслях промыш­ленности и правил полетов воздушных судов и нарушения правил до­рожного движения пешеходами и правил пользования газом или электроэнергией в быту);

6) правонарушения в области коммерческой деятельности (заня­тие предпринимательской деятельностью без государственной реги­страции или лицензии, обман потребителей и др.);

7) правонарушения в области финансов (непредставление декла­рации о доходах, нарушения правил ведения кассовых операций и др.);

8) посягательства на существующий государственный режим и порядок управления (нарушение пограничного режима в погранич­ной зоне, неповиновение законному распоряжению сотрудника ми­лиции, неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету, мелкое хулиганство, нарушение установленного порядка проведения митинга или демонстрации общественным объединением, граждана­ми и т.д.).

Некоторые из этих правонарушений (например, нарушение поряд­ка проведения демонстраций) являются посягательствами и на уста­новленный муниципальный порядок и влекут административные на­казания. Перечень административных наказаний:

1) предупреждение — взыскание преимущественно морального ха­рактера, но, будучи выражено неоднократно или в письменной форме, оно может повлечь для лица неблагоприятные последствия. Устные замечания не являются административными взысканиями;

2) административный штраф — денежное взыскание, налагаемое уполномоченным на то органом или должностным лицом в опреде­ленных размерах. Штраф возможен почти за все виды административ­ных правонарушений;

3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения (например, изъятие опасных ве­ществ или предметов при перевозке их на воздушном транспорте);

4) конфискация, т.е. безвозмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения. Могут быть конфискованы товары, свободная продажа или другие формы реализации которых запрещены (например, взрывчатые вещества), высокочастотные устройства и др.;

5) лишение специального права, предоставленного гражданину (например, лишение права управлять транспортом, права на охоту и др.). Это взыскание применяется административными органами (органами внутренних дел, государственного технического надзора, инспекцией по маломерным судам и др.). Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет;

6) административный арест (применяется в исключительных слу­чаях). Он назначается только судом (судьей) на срок до 15 суток (в зоне чрезвычайного положения и контртеррористических опера­ций — до 30 суток) за правонарушения, граничащие по своей общест­венной опасности с преступлениями. Административный арест возмо­жен за мелкое хулиганство, незаконное приобретение и хранение нар­котических средств в небольших размерах, появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и об­щественную нравственность, злостное неповиновение законному рас­поряжению или требованию работника милиции или народного дру­жинника, проявление неуважения к суду и др. Арестованные содержатся в специальных при­емниках МВД, обеспечиваются питанием, индивидуальным спальным местом и постельными принадлежностями, им разрешаются прогулки на охраняемой территории в дневное время не менее часа, они могут получать передачи;

7) административное выдворение за пределы Российской Федера­ции (относится лишь к иностранным гражданам и лицам без граждан­ства). Эта мера может быть применена к лицам, незаконно пересек­шим Государственную границу или незаконно находящимся на терри­тории РФ;

8) дисквалификация — лишение физического лица занимать руко­водящие должности в исполнительном органе управления юридичес­кого лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осу­ществлять управление юридическим лицом. Административное нака­зание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет за неблаговидные проступки в сфере управления. Реестр дисквалифицированных ведет федеральная служба по финан­совому оздоровлению и банкротству.

Дела об административных правонарушениях рассматривают либо суды (судьи), либо коллегиальные юрисдикционные органы при орга­нах местного самоуправления (административные комиссии, комис­сии по делам несовершеннолетних), либо органы внутренних дел, ор­ганы государственных инспекций (их должностные лица).

Рассмотрению дел об административных правонарушениях пред­шествует составление протокола об административном правонарушении. Многие министерства и ведомства издали приказы, где содержат­ся списки должностей, занимая которые соответствующие лица имеют право составлять такие протоколы. Для составления некото­рых протоколов возможно административное задержание.

Административное задержание для составления протокола на срок не более трех часов (может осуществляться, в частности, сотрудником милиции) и не более восьми часов (это право имеют, в частности, на­чальники главных управлений МВД) не является административным наказанием.

3. Правонарушения и ответственность при осуществлении международной публичной власти.

Как и во всяком публичном коллективе, в международном сообществе существует ответственность. Она возникает в связи с правонаруше­ниями, которыми могут быть международные деликты (например, не­исполнение обязательств государством, что причинило ущерб друго­му государству) и международные преступления (агрессия, рабство, геноцид, апартеид, массовое загрязнение атмосферы и морей и т.д.).

Для борьбы с международными преступлениями государства заключают конвенции (договоры). Таковы конвенции: о предупрежде­нии преступлений геноцида и наказании за него; о пресечении пре­ступлений апартеида и наказании за него; о борьбе с захватом залож­ников; о борьбе с незаконным захватом воздушных судов; о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и др. Ответственность по таким конвенциям несут государст­ва, организации и физические лица, совершившие международное преступление. Особая категория правонарушений — преступления против мира и человечества была выделена впервые в Уставе Нюрн­бергского трибунала, осудившего главных военных преступников гит­леровской Германии. Ответственности подлежат государства незави­симо от того, являются ли они членами международной универсаль­ной организации — ООН, поскольку в любом качестве они остаются членами мирового сообщества и могут причинить, возможно, непо­правимый вред всему сообществу. Международная ответственность может быть распространена и на некоторые организации (упомяну­тый трибунал признал некоторые фашистские организации преступ­ными объединениями, в настоящее время преступными являются территористические организации), и на физических лиц (обычно это вы­сокопоставленные руководители государства и другие руководящие лица), если они совершают преступления против мира и человечества. Нюрнбергский трибунал приговорил к смертной казни некоторых гитлеровских военных преступников. В настоящее время заседает Международный трибунал по бывшей Югославии, рассматривающий дела некоторых прежних ее руководителей.

Международное право предусматривает различные виды ответст­венности государств. В их числе: реституция в натуре (возлагается обязанность восстановить положение, которое существовало до совер­шения противоправного деяния); реституция с несением издержек в связи с совершенным деянием; компенсация за ущерб; сатисфакция, т.е. удовлетворение нематериальных требований в связи с причинен­ным государству вредом, прежде всего с вредом, нанесенным чести и достоинству потерпевшего государства — его политическим и иным интересам (официальное выражение сожаления, принесение извине­ний, признание неправомерности совершенного действия и др.). Са­тисфакция может сопровождаться заверениями государства-наруши­теля или гарантиями неповторения подобного деяния в будущем.

Вместе с тем ответственность не может сводиться только к восста­новлению нарушенных прав, возмещению материального ущерба и к различным формам извинений и заверений. Есть и такие меры ответ­ственности, которые имеют ограничительно карательный характер. Это чрезвычайные сатисфакции и чрезвычайные репарации, сопря­женные с временными ограничениями полномочий государства-нару­шителя. Ими могут быть, в частности, приостановление деятельности некоторых органов государственной власти государства-нарушителя, оккупация части или всей территории государства, контроль за ис­пользованием промышленного и военного потенциала, наказание лиц, совершивших международные преступления (все это имело место в 2003 г. в Ираке, когда американские войска и их союзники свергли диктатуру С. Хуссейна, а впоследствии часть этих мер осуществля­лась от имени ООН). Чрезвычайные репарации состоят в ограниче­нии правомочий государства распоряжаться своими материальными ресурсами, в передаче части этих ресурсов в собственность потерпев­шего государства. Их цель состоит не только в возмещении матери­ального ущерба, но и в том, чтобы исключить материальные факторы, которые использовались бы как основа для совершения международ­ных преступлений в дальнейшем.

Ответственность за преступления и проступки, совершаемые уп­равляющими органами и должностными лицами территориальных международных публичных коллективов (включая универсальную организацию ООН и региональные объединения), наступает по общим принципам уголовного, гражданского и иных отраслей права. Так, за взяточничество или присвоение материальных ценностей лица, избранные или назначенные руководителями международного территориального публичного коллектива, будут нести ответствен­ность в соответствии с уголовным кодексом страны, гражданами кото­рой они являются (например, в 2003 г. привлечен к уголовной ответ­ственности один из высокопоставленных чиновников НАТО — нидер­ландский гражданин, его дело расследуется по законам государства его гражданства), а лица, виновные в геноциде и других тяжких меж­дународных военных преступлениях, — предстанут перед междуна­родным уголовным трибуналом. За причинение материального вреда коллективу или его членам ответственность органов международного публичного территориального коллектива наступает в соответствии с нормами гражданского права.

Чаще всего органы и должностные лица международных публич­ных объединений несут моральную ответственность. Она наступает не только за правонарушения, но и за ошибки в руководстве, неправовое поведение и т.д. Обычно дело ограничивается отставкой управленцев, если только ими не совершено преступление.