Основы правового статуса иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации

Иностранным гражданином признаётся физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Основополагающие принципы и нормы, которым должны следовать государство в определении правового статуса иностранных граждан, закреплены в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. В данном акте закрепляются права любого государства устанавливать правовой режим иностранцев, исходя из своих международных обязательств; обязанность иностранцев соблюдать законы страны пребывания (жительства), а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами этого государства; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории данного государства; право иностранца на защиту государства своего гражданства, то есть иностранному гражданину должен быть предоставлен свободный доступ в дипломатические и консульские учреждения своего государства. Уточнение основ пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации осуществляется в Российской Конституции и Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[285].

Конституция Российской Федерации содержит положения, позволяющие говорить о формировании для иностранных граждан на российской территории режима национального пребывания. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами российских граждан и несут обязанности наравне с ними.

Также выделяются следующие режимы пребывания иностранцев:

преференциальный режим - особый льготный экономический режим, предоставляемый одним государством другому без распространения на третьи страны;

режим наибольшего благоприятствования - предоставление гражданам каждой из договаривающихся стран такого режим, которым пользуются граждане третьего государства. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в России иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности;

режим реторсий – ответные меры, ограничивающие права и свободы иностранных граждан, принимаемые государством в ответ на дискриминационные меры другого государства. Он применяется Российской Федерацией в случае, если иностранным государством установлены ограничения в вопросе реализации прав и свобод российских граждан;

привилегированный режим - связан с режимом капитуляций, по которому восточноевропейские государства предоставляли гражданам некоторых европейский государств значительно большие права, чем своим собственным[286].

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разделил иностранных граждан, находящихся в пределах Российской территории, на три основные категории, в зависимости от которых и происходит определение их фактического статуса: а) временно пребывающие на территории Российской Федерации; б) временно проживающие в Российской Федерации; в) постоянно проживающие в Российской Федерации.

Временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином признаётся лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяноста суток.

Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальными органами.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - это лицо, получившее разрешение на временное проживание. Данное разрешение может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину: родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации; признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации; осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации; в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

В случае, если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание, он вправе повторно подать в том же порядке заявление о выдаче разрешения на временное проживание не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего заявления.

Разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин: выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным; по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев; заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным; является больным наркоманией либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих.

Под постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином понимается лицо, получившее вид на жительство. Вид на жительство - это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность;

Вид на жительство может быть выдан иностранному гражданину в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований по его заявлению. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.

Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен еще на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин: выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным; по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев; заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида на жительство, и этот брак признан судом недействительным; является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих.

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных им или оформленных на них в соответствии с российским законодательством, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение. Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

Сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в Российской Федерации иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности.

Законодатель закрепляет, что иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законодательством.

Категории «беженец» и «вынужденный переселенец» в отечественной правовое системе появились в конце ХХ в. Но это не значит что проблемы миграционных процессов в нашей стране отсутствовали. Первые вынужденные эмигранты из России появились вследствие октябрьского переворота 1917 г. и последовавшей за ним гражданской войной.

По инициативе известного исследователя Фритьофа Нансена, ставшего крупным общественным деятелем и Верховным комиссаром Лиги Наций по делам беженцев, 5 июля 1922 г. была созвана конференция и принято положение о получении удостоверения личности для русских беженцев. Этот документ получил название «положение о нансеновских паспортах», а само удостоверение получило название «нансеновский паспорт»[287].

Международная правовая база по данной проблеме была сформирована ООН. Данная организация во второй половине ХХ в. приняла «Конвенцию о статусе беженца» (1951 г.), «Протокол, касающийся статуса беженца» (1967 г.), «Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев» (1950 г.).

Осуществление всех этих актов возлагалось на специализированный механизм ООН, возглавляемый Верховным комиссаром по делам беженцев и его Управлением. Были созданы региональные пункты, призванные содействовать решению проблем беженцев.

В России правовую базу, регулирующую данные процессы, образуют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-I в редакции от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ[288] и «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. № 4530-I в редакции от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ[289].

Первоначальные редакции законов не вполне соответствовали международным нормам и стандартам, действующим в этой сфере, не определяли чёткого механизма предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца, а также срока его действия, не предусматривали некоторых правовых гарантий для указанных категорий лиц. Так, например, Закон «О беженцах» 1993 г. определял беженца как лицо, признаваемое таковым в силу того, что оно «было вынуждено иди намерено покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства». Это не соответствовало понятию «беженца», заложенному в Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев», участницей которой является Россия, и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженца,. В этих документах беженец определяется как лицо, которое уже находится вне государства своего постоянного проживания по причинам, названным в статье 1 Конвенции. К их числу относятся: преследование или опасность подвергнуться преследованию по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений, принадлежности к определённой социальной группе[290].

В настоящее время основная работа по решению проблем беженцев в России возложена на Федеральную миграционную службу Российской Федерации, учреждённую Указом Президента от 14 июня 1992 г., которая имеет свои территориальные пункты, на которые возлагается приём ходатайств.

В соответствии со ст. 1 ч. 1 Закона Российской Федерации «О беженцах» беженцем признается лицо не являющееся гражданином Российской Федерации, вынужденное вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка или политическим убеждениям покинуть свою страну.

Вопрос о предоставлении статуса беженца относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Не предоставляется статус беженца лицам:

1. в отношении которых есть основания предполагать, что они совершили преступления против мира, военное преступление или преступление против человечества;

2. которые совершили тяжкое преступление неполитического характера вне пределов Российской Федерации и до того, как были допущены на ее территорию в качестве лиц ходатайствующих о признании беженцем;

3. которые виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.

4. за которыми компетентные власти государства, где они проживали, признают права или обязательства, связанные с гражданством этого государства;

5. которые пользуются защитой и (или) помощью других органов или учреждения ООН, кроме Верховного Комиссара ООН по делам беженцев.

Кроме того, действие Закона Российской Федерации «О беженцах» не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее восемнадцати лет, обязано лично или через уполномоченного на то представителя обратиться с ходатайством в письменной форме в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по иммиграционной службе, а при его отсутствии в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе в пункт пропуска через Государственную границу Российской Федерации при её пересечении, если лицо ещё не прибыло на территорию России, то дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

Вынужденный переселенец - это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка или политическим убеждениям.

Вынужденными переселенцами признаются:

1. граждане Российской Федерации, вынужденные покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывшие на территорию Российской Федерации;

2. граждане Российской Федерации, вынужденные покинуть место жительства на территории Российской Федерации и прибывшие на территорию другого субъекта Российской Федерации;

3. иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах Российской Федерации;

4. граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории республики, входившей в состав СССР, получившие статус беженца в Российской Федерации и утратившие этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации.

Лицо не может быть признано вынужденным переселенцем если:

а) оно совершило преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;

б) не обратилось без уважительных причин с ходатайством о признании вынужденным переселенцем в течении двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течении одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;

в) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Рассмотрение вопроса о приобретении статуса вынужденного переселенца относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Решение о признании лица вынужденным переселенцем принимается соответствующим территориальным органом миграционной службы в течение трёх месяцев со дня регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности.

Контрольные вопросы:

1. Назовите основные этапы развития института российского гражданства.

2. Дайте понятие гражданства Российской Федерации, назовите его признаки.

3. Ответьте на вопрос: чем гражданство отличается от подданства? Назовите и раскройте принципы российского гражданства.

4. Дайте понятие беженцев, вынужденных переселенцев.

5. Назовите основания приобретения гражданства, раскройте их.

6. Охарактеризуйте основания прекращения гражданства Российской Федерации.

7. Раскройте особенности правового регулирования гражданства детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей.

8. Чем характеризуется правовой режим положения иностранных граждан в России?