Политико-территориальное устройство

В соответствии с Конституцией Италии 1947 г. Ита­лия — единое унитарное государство. Вместе с тем основ­ные нормы не препятствовали внедрению особой модели административно-территориального устройства, известной под названием «областное государство» или «государство областных автономий». Более того, Конституция закре­пила два важнейших принципа «областного государства»: принцип политической децентрализации и принцип авто­номии территориальных коллективов в рамках единого го­сударства (ст. 5). На практике это означало предоставление самостоятельности, определенных административных пол­номочий всем территориальным коллективам: областям, провинциям и коммунам.

Самыми крупными административно-территориальны­ми единицами в Италии являются области (они могут соз­даваться при наличии не менее 1 млн жителей). В резуль­тате административно-территориальной реформы было образовано 20 областей, наделенных широкой автономией. Конституция 1947 г. признает области автономными обра­зованиями, обладающими законодательной, администра­тивной и финансовой самостоятельностью.

Особый статус имеют пять областей специальной авто­номии, перечисленных в ст. 116 Конституции, — Тренти-но-Альто Адидже, Балле д'Аоста, Фриули-Венеция-Джу­лия, Сицилия и Сардиния. Они осуществляют власть и управление на основе собственных статутов-уставов, регламентирующих все вопросы организации и функцио­нирования области. Остальные 15 областей обычной авто­номии действуют на основании предписаний Конституции (гл. V) и парламентских законов государства. В статутах таких областей закрепляются только вопросы, касающие­ся внутренней организации региона, осуществления права инициативы и референдума в отношении законов и адми­нистративных актов области, порядка опубликования об­ластных законов.

Конституционным путем областям были переданы пол­номочия, которые ранее входили в компетенцию государст­ва. Прежде всего это законодательные полномочия (ст. 117 Конституции Италии). Определен перечень вопросов, по которым область вправе принимать собственные законо­дательные нормы. Законы областей не могут противоречить принципам национального правопорядка, международным обязательствам, интересам государства и других областей. В соответствии со ст. 127 Конституции Италии областной закон подлежит обязательному визированию (удостове­рению) у правительственного комиссара области. Вместе с тем правительство и парламент страны не могут отменять подобные законы или вносить в них изменения, они правомочны лишь оспаривать их в Конституционном суде.

В предметы ведения области входит широкий круг вопросов, включающий организацию административных учреждений, находящихся в подчинении областных властей собственное территориальное устройство, полицию, больничные службы, музеи, градостроительство, сельское и лес­ное хозяйство, дорожное сообщение и т.д. В случае необходимости центральные органы могут делегировать областям! и иные полномочия. В распоряжение областей поступают местные налоги и доля от государственных налогов, кото­рая определяется в зависимости от численности населения; и социально-экономического потенциала региона.

В соответствии с Конституцией Италии (ч. 3 ст. 118) об­ласти вправе на основе закона делегировать административ­ные полномочия провинциям, коммунам либо использовать их соответствующие службы. Делегирование предполагает передачу финансовых средств, в необходимых случаях — персонала или имущества всем территориальным учрежде­ниям данного уровня или их ассоциациям. Делегирование осуществляется на определенный срок и может быть пре­кращено досрочно в случае серьезных отклонений от на­правлений деятельности, установленных областью.

В рамках областной реформы в 1977 г. некоторые адми­нистративные полномочия были переданы государством непосредственно коммунам, однако область сохраняла за собой право осуществлять отдельные контрольные пол­номочия в данной сфере. В соответствии с законом 1990 г. № 142 области могут в своих законодательных актах пред­писывать обязательное заключение соглашений между местными органами для совместного осуществления их деятельности, но только государство правомочно требовать создания местными учреждениями консорциумов.

Провинции в соответствии с законодательством Италии являются территориальными единицами как государствен­ного, так и областного деления. Статус провинций регули­руется законом Италии об устройстве автономий 1990 г. Нижняя планка по численности населения провинций устанавливается в 200 тыс. жителей. Предусматривает­ся возможность создания в провинциях административ­ных округов в целях более эффективного осуществления управленческих функций. В соответствии с областными программами развития провинция принимает собственные многолетние программы и планы развития территории. На основании соответствующих программ провинция коор­динирует деятельность коммун и самостоятельно действует в области экономики, производства, коммерции, туризма, а также социальной сферы, спорта и культуры.

Коммуны — самые мелкие административно-территори­альные единицы. При образовании коммун их население не может быть менее 10 тыс. жителей. Коммуны обладают административными полномочиями в сфере социального обеспечения, благоустройства и использования территории, ее экономического развития, создания местных индустри­альных зон, землепользования.

В качестве самостоятельных политико-административ­ных единиц, обладающих специальным статусом согласно закону Италии об устройстве автономий 1990 г., следует назвать восемь крупных городов Италии: Бари, Болонья, Венеция, Генуя, Милан, Неаполь, Рим, Турин, Флоренция.

Во всех территориальных единицах Италии есть представители центральной власти. В области эти функ­ции исполняет правительственный комиссар, в провинци­ях они возложены на префекта, который входит в систему Министерства внутренних дел. В коммунах таким госу­дарственным чиновником является синдик, который ин­формирует префекта о состоянии общественного порядка и безопасности, издает акты об осуществлении неотложных мер в сфере здравоохранения и гигиены, строительства и местной полиции. Синдик ведет реестр актов гражданско­го состояния и учет населения, выполняя предписания за­конодательства о статистике, регистрации избирателей, учете военнообязанных.

Система органов управления области, состоящая из об­ластного совета, джунты (правительства) и ее председа­теля, закрепляется на конституционном уровне (ст. 121 Конституции Италии). Областной совет осуществляет за­конодательные функции и административные полномочия в соответствии с Конституцией и статутом области. Совет обладает правом законодательной инициативы, может вы­ходить с законодательными предложениями в палаты италь­янского парламента. Джунта является исполнительным ор­ганом областного совета. Члены джунты и ее председатель избираются тайным голосованием на первом заседании об­ластного совета из числа его членов (депутатов). Джунта представляет на рассмотрение совета проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития, а также ку­рирует их осуществление. Данный орган управляет област­ным имуществом, заключает сделки и договоры от имени области, координирует деятельность предприятий и служб областного подчинения. Во всех областях предусматривает­ся периодическая отчетность джунты перед советом.

Подобная система органов управления действует и на коммунальном уровне: выборный коммунальный совет, джунта, глава джунты и выборный мэр в коммуне.

Провинции и коммуны обладают правом проводить консультативные референдумы по вопросам местного зна­чения.

17.1. Конституция Швейцарской Конфедерации: общая характеристика

Швейцария — одно из старейших демократических го­сударств с республиканской формой правления, федера­тивная система и система институтов непосредственной демократии которого исследователями обозначаются как «особый случай». Однако его понимание невозможно без уяснения исторического контекста.

Современная Швейцария — высокоразвитое и индустри­ально-аграрное федеративное государство Центральной Ев­ропы с территорией в 41,3 тыс. кв. км., население — 7,5 млн человек. Столица — г. Берн, г. Лозанна — место пребывания федеральных судебных органов. При большинстве немец­коговорящего населения в Швейцарии (65%) в качестве официальных признаны четыре языка — немецкий, фран­цузский, итальянский и ретороманский¹.

Начало Швейцарского союза кантонов как самоуправ­ляющихся объединений общин принято связывать с подпи­санием тремя кантонами — Швиц, Ури и Унтервальден — 1 августа 1291 г. Союзного письма «на вечные времена», именуемого исследователями также Клятвой Рютли. Цель «Швейцарского клятвенного союза» («Schweizerische Eidgenossenschaft») как самостоятельного государства в составе Священной Римской империи объединившиеся кантоны обозначили следующим образом: «дабы наилуч­шим образом защитить себя и свое добро и охранить старое право, дали клятву верности и обещали оказывать друг дру­гу всяческую помощь: как внутри, так и вне своих земель...»¹. Этот важнейший документ швейцарской федеративной истории, составленный по-латыни, сохранился в архиве го­рода Швица. Примечательно, что название швейцарского государства в буквальном переводе с немецкого и звучит как «Швейцарское клятвенное товарищество».

Впоследствии расширившийся Швейцарский союз — уже конфедерация 13 кантонов, отношения между которы­ми регулировались на основе взаимных договоров, — про­существовал до 1798 г. Следует отметить, что вплоть до Великой французской революции в Швейцарском союзе не было постоянного центрального органа управления. Обще­союзным представительным органом были периодически созываемые общесоюзные сеймы — представительные орга­ны, где право голоса имели только полноправные кантоны. Также отсутствовали общесоюзные администрация, армия и финансы.

В 1798 г. после оккупации этого альпийского госу­дарства войсками революционной Франции Швейцарская конфедерация была преобразована в Гельветическую Республику. Новая Конституция Швейцарии по образу французской Конституции 1795 г. учреждала непривыч­ное для швейцарцев унитарное государственное устройст­во страны. Унитарная республика, не получив поддержки населения, долго не просуществовала. 19 февраля 1803 г. Наполеон Бонапарт (1769—1821) издал новую, уже феде­ральную Конституцию Швейцарии, получившую назва­ние Акта посредничества. Согласно ее положениям Швей­цария преобразовывалась в союзное государство из 19 кантонов. Кантоны должны были оказывать содействие друг другу в случае внешней или внутренней опасности, не имели права воевать друг с другом, а также заключать договоры между собой или с другими государствами. Во внутренних делах они обладали достаточно широким са­моуправлением.

После победы над наполеоновской Францией Венский конгресс европейских держав-победительниц признал в 1815 г. независимость и постоянный нейтралитет Швей­царии. Одновременно швейцарскими кантонами был за­ключен новый Союзный договор, закрепивший равные права для всех 22 суверенных кантонов. Новое государст­венное образование представляло собой конфедерацию, состоящую из самостоятельных государств, слабо связан­ных между собой общими интересами. В ведении Собрания представителей кантонов находились общие дела кантонов, но они сводились к внешним сношениям и гарантиям внут­реннего спокойствия.

В 30—40-х гг. XIX в. кантонами принимаются собствен­ные конституции, провозгласившие принципы народного суверенитета и представительного правления, обостряется борьба между сторонниками отделения кантонов и сто­ронниками централизации. Кульминацией такого проти­востояния стало быстрое вооруженное подавление канто­нами — сторонниками централизации попытки сецессии, когда семь кантонов в 1847 г. вышли из Швейцарского союза, образовав так называемый Зондербунд (Особый союз). После этих событий собравшееся в 1848 г. Собрание представителей кантонов подготовило новую федеральную Конституцию (за образец была взята Конституция США), которая была одобрена 15 кантонами и одним полуканто­ном и вступила в силу.

Конституция 1848 г. была первой национальной. Консти­туцией Швейцарии. Ее принятие знаменовало завершение процесса федерализации. Из непрочного союза государств-кантонов Швейцария превратилась в единое союзное го­сударство. Был создан постоянный федеральный орган исполнительной власти — союзный совет из семи членов, избираемых федеральным законодательным органом. Фе­деральный законодательный орган состоял из двух палат -национального совета и совета кантонов. Союзный совет был наделен правом выпускать деньги, регулировать тамо­женные правила, определять внешнюю политику. Церковь была отделена от государства, приняты единые меры длины и веса, единая валюта, отменена местная таможня. В качест­ве федеральной столицы выбран Берн. Тогда же был утвер­жден национальный флаг государства. При качественном расширении полномочий центральной власти сохранялось прежнее название — конфедерация, и кантоны сохраняли значительную степень независимости. Применительно к ста­тусу кантонов была заимствована из Конституции США формула, согласно которой «кантоны суверенны (самодер­жавны) постольку, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией, и в таком качестве пользуются всеми правами, которые не переданы федеральной власти»¹.

В 1874 г. была принята новая федеральная Конституция Швейцарии, которая действовала более 100 лет — вплоть до принятия в 1999 г. ныне действующей Конституции Швей­царии. Многочисленные поправки (более 130) к Конститу­ции 1874 г. были направлены на уточнение статуса феде­ральных органов власти, усиление властных полномочий федерального правительства, при этом федеративная осно­ва государства не подвергалась ограничению. Отдельные поправки касались регулирования социальных отношений.

Конституционная реформа, проведенная в конце XX сто­летия, результатом которой стало принятие действующей Конституции Швейцарии, по оценке специалистов, была крайне необходима. Наличие многочисленных поправок, устаревшая структура конституционного акта 1874 г., не­точность формулировок значительно осложняли его ис­пользование.

После довольно длительной разработки новая Консти­туция Швейцарии была одобрена парламентом в 1998 г. и в 1999 г. принята на референдуме. Она вступила в силу 1 января 2000 г. Следует сразу признать, что коренного изменения содержания конституционного регулирования общественных отношений со вступлением в силу Консти­туции 1999 г. не произошло.

Действующая Конституция Швейцарии состоит из пре­амбулы и шести частей, объединяющих 196 статей, из кото­рых последняя охватывает 16 переходных положений.

В первой части Конституции Швейцарии сформулиро­ваны принципы и цели построения и действия правового федеративного государства, а также индивидуальной и об­щественной ответственности. Государство провозглашается Швейцарской Конфедерацией, состоящей из 26 кантонов. Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограни­чен Союзной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу (ст. 3).

Основные конституционные изменения коснулись во­просов регулирования прав и свобод личности, прав граж­данства и социальных целей. В Конституции 1999 г. соот­ветствующие положения не только значительно расширены по содержанию по сравнению с прежней Конституцией 1874 г., но и представлены единым блоком во второй ее части. Особого внимания заслуживает гл. 3 Конституции, в которой формулируются социальные цели Швейцарско­го союза и кантонов. Так, согласно ст. 41 «Союз и кантоны в дополнение к личной ответственности и частной инициа­тиве выступают за то, чтобы:

a) каждое лицо участвовало в системе социальной защи­щенности;

b) каждое лицо получало необходимую заботу о его здо­ровье;

c) семьи как сообщества взрослых и детей были защище­ны и пользовались содействием;

d) трудоспособные могли покрывать свои расходы на жизнь благодаря труду на соразмерных условиях;

e) нуждающиеся в жилище для себя и своей семьи могли находить соразмерное жилище на приемлемых условиях;

f) дети и подростки, а также лица в трудоспособном воз­расте могли получать по своим способностям образование, профессиональную подготовку и переподготовку;

g) дети и подростки поощрялись в своем развитии в са­мостоятельных и социально ответственных лиц и поддер­живались в своей социальной, культурной и политической интеграции».

Одновременно в статье оговаривается, что из социаль­ных целей нельзя выводить никаких непосредственных претензий на государственные услуги.

Часть третья Конституции, именуемая «Союз, канто­ны и общины», устанавливает принципы отношений ме­жду этими тремя уровнями управления, четко и подробно регламентирует распределение компетенции между ними в основных сферах общественной жизни, а также закре­пляет право кантонов заключать между собой договоры, создавать совместные организации и учреждения. Обя­зательным условием такого права выступает требование не противоречить праву и интересам Союза, а также пра­вам других кантонов и обязанность доводить до сведения Союза принятие таких договоров. Кроме того, подробное регулирование на конституционном уровне получили бюджетно-налоговые отношения между Союзом и кантонами. Следует отметить, что в конституционных нормах нашли закрепление союзные гарантии для кантонов: Союз гаран­тирует кантонам их конституции, конституционный строй, а также их состав и территорию.

В части четвертой Конституции Швейцарии («Народ И кантоны») содержатся нормы, касающиеся непосредст­венного политического волеизъявления. В качестве требо­ваний к наделению политическими правами по вопросам союзного ведения Конституция называет наличие швей­царского гражданства, «достижение 18-летнего возраста и нелишение дееспособности из-за душевного заболевания или слабоумия» (ст. 136). Особо оговаривается, что все имеют равные политические права и обязанности.

Самая краткая статья посвящена политическим партиям (ст. 137), в ней формулируется основное назначение поли­тических партий — участие в формировании мнений и воли народа. Затем следуют конституционные положения, регу­лирующие институты непосредственной демократии — на­родную инициативу и референдум.

Пятая часть Конституции под названием «Союзные власти» определяет избираемость, несовместимость, срок полномочий выборных лиц, ответственность государства и участие кантонов, политических партий и заинтересован­ных кругов в подготовке важнейших государственных ак­тов, статус центральных органов государства.

Следует отметить, что хотя Конституция 1999 г. фор­мально и не закрепила разделение властей в качестве прин­ципа, однако установила такую структуру центральных органов государства, которая четко разделила их на зако­нодательные, исполнительные и судебные. Центральными органами страны являются Союзное собрание — парламент, Союзный совет — правительство и Союзный суд (высшая судебная инстанция Швейцарской Конфедерации), кото­рые осуществляют полномочия в рамках своей компетен­ции независимо друг от друга.

Шестая часть Конституции Швейцарии устанавлива­ет порядок ее пересмотра и содержит переходные положе­ния. В качестве принципа пересмотра Конституции ст. 192 называет возможность такого пересмотра в любое время, причем полностью или частично. Конституция Швейца­рии различает понятия «полный пересмотр» и «частичный пересмотр» Конституции. При полном пересмотре Конституции его инициатором могут выступать народ или одна из палат парламента либо само Союзное собрание. Причем народная инициатива полного пересмотра Конституции Швейцарии согласно ст. 138 должна исходить не менее чем от 100 тыс. избирателей. Такая инициатива подлежит вы­несению на народное голосование. Если инициатива пол­ного пересмотра исходит от народа или по этому вопросу существуют разногласия между двумя палатами парламен­та, то народ принимает решение, должен ли быть произ­веден полный пересмотр. Если народ согласен на полный пересмотр, то обе палаты переизбираются и рассматривают вопрос о пересмотре согласно законодательной процедуре. Пересмотренная Конституция вступает в силу, как только народ и кантоны одобрят пересмотр.

Народная инициатива по частичному пересмотру Консти­туции Швейцарии также должна исходить от 100 тыс. из­бирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.). Такая народ­ная инициатива может иметь форму общего предложения или разработанного проекта. Если Союзное собрание одоб­ряет народную инициативу, составленную в общих выра­жениях, то оно подготавливает частичный пересмотр в ука­занном инициативой смысле и передает ее на голосование народа и кантонов. Если Союзное собрание отклоняет ини­циативу, то оно передает ее на голосование народа, который принимает решение о том, нужно ли это предложение про­водить в жизнь. В случае одобрения инициативы Союзное собрание подготавливает проект, требуемый инициативой. Причем в случае, если Союзное собрание отклоняет ини­циативу в форме разработанного проекта, то может проти­вопоставить ей встречный проект. Тогда народ и кантоны голосуют одновременно по инициативе и встречному проек­ту. Избиратели вправе голосовать в пользу обоих проектов. Они могут указать, какому из проектов отдают предпочте­ние в случае, если оба будут приняты; если при этом один из проектов получает больше голосов народа, а другой — больше голосов кантонов, то ни один из проектов в силу не вступает (п. 5, 6 ст. 139).