Особенности регионального и местного управления

Франция является децентрализованным унитарным государством. Правом принятия законов обладает только общенациональный парламент, государственную политику Республики проводит только общенациональное прави­тельство. Территориальными коллективами Французской Республики являются коммуны, департаменты и заморские территории (ст. 72 Конституции Франции). В состав тер­ритории государства входят 96 департаментов в метропо­лии, 4 заморских департамента (Гваделупа, Мартиника, Гвиана, Реюньон), две территории с особым статусом (Май-отта, Сен-Пьер и Микелон) и четыре заморских территории (Новая Каледония, Полинезия, Уоллис и Футуна, Южные и антарктические территории). Законодательный режим и административная организация заморских департаментов могут изменяться с учетом их особого положения. Статуты заморских территорий принимаются в виде органических законов.

Среди территориальных образований следует различать местные территориальные коллективы, управление кото­рыми осуществляется выборными органами, и админист­ративные единицы, которые служат структурной опорой для государственных служб. Компетенция выборных орга­нов территориальных коллективов подробно регламенти­руется законодательством.

Нижним звеном административно-территориального деления во Франции являются коммуны, которых насчи­тывается около 37 тыс. Жители коммуны избирают сро­ком на шесть лет муниципальный совет, одновременно являющийся и низовым органом государственной власти, и органом местного самоуправления. Муниципальный совет из своего состава большинством голосов избирает представителя исполнительной власти — мэра.

Объединение нескольких коммун — это кантон, кото­рый введен для удобства управления государственными делами. В кантоне действует ряд должностных и ответст­венных лиц — судья, нотариус, руководитель жандарме­рии и т.п. Во французском округе от 100 до 150 коммун, всего их около 300. Главой округа является субпрефект, назначае­мый правительством.

Следующим звеном управления выступает департа­мент, включающий около 400 коммун, или 35 кантонов. Руководит его деятельностью Генеральный совет, куда ка­ждый кантон избирает одного своего представителя — ге­нерального советника. Во главе Генерального совета стоит префект, которого назначает президент. При этом префект не только решает общие вопросы, но и руководит всей по­лицией департамента.

Крупнейшей административно-территориальной струк­турой является регион, в его состав в метрополии входит от двух до восьми департаментов. Заморские департаменты также образуют отдельный регион. На региональном уров­не планируется и осуществляется деятельность по эконо­мическому развитию и обустройству территории. Создан­ные в качестве административных единиц в 1961 г. регионы приобрели позднее статус публично-правовой структуры (1972 г.), а затем с 1982 г. — статус местного коллектива, управляемого выборным органом — региональным советом. Во главе последнего стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную еди­ницу, возглавляемую префектом региона.

Таким образом, система управления Франции предпола­гает сочетание местного самоуправления с государственным управлением в различных формах. Одной из таких форм может быть административная опека, заключающаяся в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу до одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является адми­нистративный надзор за проверкой законности решений ор­ганов самоуправления на местах. При этом администрация может оспорить решение только в судебном порядке.

Данная система основана на сочетании выборных мест­ных органов с назначаемыми правительством полномочны­ми представителями, осуществляющими административ­ный надзор за их работой. Во Франции реформой 1982 г. такой надзор был смягчен, однако суть системы осталась прежней: Комиссар Республики (представитель государст­ва) наблюдает за правильным осуществлением полномочий департаментскими службами. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департа­ментского и регионального уровней.

Таким образом, французская модель местного самоуправ­ления предполагает сильный и достаточно эффективный контроль государства посредством назначаемых президен­том Республики префектов, контролирующих избираемые населением коммунальные и региональные советы. Руково­дствуясь принципом «разрешено все, что не запрещено зако­ном», органы местного самоуправления во Франции вправе обжаловать действия префекта непосредственно президен­ту, тогда как их собственные нелегитимные акты могут быть отменены лишь решением административного суда.

В унитарных государствах общий контроль за местны­ми органами осуществляется центральным правительством (в лице одного или нескольких министров). Во Франции этим ведает Министерство внутренних дел.

Административный контроль выражается в праве госу­дарственных властей утверждать некоторые акты и санк­ционировать определенные действия местных органов, а также смещать их должностных лиц. Есть вопросы (пред­меты ведения), по которым представительные органы на местах вообще не могут принимать самостоятельные решения. Обычно это касается некоторых категорий фи­нансов, налогов, вопросов приобретения и продажи земель­ной собственности, сделок с муниципальным имуществом, застройки населенных пунктов.

В законодательстве предусматриваются определенные санкции к местным органам в случае ненадлежащего вы­полнения ими своих функций. Это может быть отстранение от должности глав администраций, муниципальных служа­щих, наложение на них различных взысканий, отмена ак­тов местных органов, передача тех или иных полномочий последних правительственным агентам и т.п. Префект, на­пример, может отстранить от должности избранных мэров сроком на один месяц. Серьезным рычагом воздействия на местное самоуправление являются финансовые меры: применение более жестких условий бюджетного кредито­вания, отказ в предоставлении финансовой помощи мест­ному бюджету при несоблюдении определенных условий. Наиболее радикальной из возможных санкций во Франции является роспуск местных органов.

15.1. Основной закон ФРГ: общая характеристика

После окончания Второй мировой войны Германия была разделена на четыре оккупационные зоны. В трех западных зонах, находившихся под влиянием оккупационных дер­жав - США, Англии, Франции, - в течение 1946-1947 гг. были приняты первые демократические учредительные до­кументы. В них оговаривалось будущее вхождение земель в состав единой демократической Германии.

На территории западных оккупационных зон в 1949 г. была образована Федеративная Республика Германия (ФРГ). На востоке страны при активной и всесторонней помощи Советского Союза в октябре 1949 г. возникло со­циалистическое государство — Германская Демократи­ческая Республика (ГДР). Разработке конституционных документов предшествовало поражение фашистской Герма­нии во Второй мировой войне и ее раскол на два немецких государства. Оккупационными властями антигитлеровской коалиции проводилась политика демократизации, денацио­нализации и демилитаризации Германии.

Западногерманскому государству потребовалась новая конституция, которая разрабатывалась в июле 1948 — мае 1949 г. Однако для того чтобы подчеркнуть, что речь идет не о постоянном документе, а об акте, регулирующем основы государственного строя в период до полного воссоединения Германии, было выбрано название «Основной закон», а не «Конституция». Проект был принят учредительным орга­ном — Парламентским советом, в состав которого входили представители политических партий, избранные ландтагами (парламентами) 11 западногерманских земель (кроме Баварии). После одобрения земельными парламентами он вступил в силу 24 мая 1949 г. Одобрили Основной закон и оккупационные власти, и он стал обязателен для всех западногерманских земель. Исключением стал город Бер­лин, статус которого регулировался четырехсторонним со­глашением стран-победительниц (СССР, Великобритании, Франции, США).

Основной закон ФРГ состоит из краткой преамбулы, 14 разделов и 146 статей, причем три раздела были вклю­чены в базовый текст уже в период его действия. После мирного объединения (воссоединения) Германии 3 октяб­ря 1990 г. и исчезновения ГДР как геополитической реаль­ности и субъекта международного права новая конституция не появилась, Основной закон стал действовать на всей не­мецкой территории.

Особенностью данного акта, отличающей его от других конституций, является то, что первый раздел посвящен ос­новным правам и свободам человека. Они представляют собой систему ценностей и требований к государственно­му строительству страны, пережившей фашизм. Большое внимание уделяется личным (гражданским) правам. Спе­циально фиксируется право на человеческое достоинство. Допускается ограничение прав и свобод граждан.

Второй раздел Основного закона регулирует отношения между Федерацией и землями, а также основы полити­ческого строя страны. Федеративное устройство обуслови­ло построение демократической системы государственных структур снизу доверху. По форме правления Германия яв­ляется парламентской республикой с сильными позициям и главы федерального правительства — канцлера. Остальные разделы детально регулируют правовой статус высших ор­ганов государственной власти, систему законодательства Федерации и исполнение федеральных законов, а также общие задачи Федерации и ее субъектов.

По способу изменения Основной закон не является жестким, хотя процедура внесения поправок усложнена по сравнению с принятием обычного закона. Закон о по­правке к конституции нуждается в одобрении квалифи­цированного большинства в 2/3 членов верхней и нижней палаты федерального парламента. В Основной закон ФРГ вносились многочисленные поправки, начиная с 1951 г. (свыше 50), которые, однако, не разрушили целостность конституционной конструкции. Крупные изменения ка­сались пересмотра оборонной политики после вступления в военно-политический блок НАТО (1956 г.), последствий воссоединения Германии на основании Договора об уста­новлении единства Германии от 31 августа 1990 г., а также вступления ФРГ в Европейские сообщества.