Особенности государственного управления отдельных территорий Российской империи в XIX – нач. XX вв. (Царство Польское, Великое княжество Финляндское).

Финляндия в составе России получила особый статус или, точнее, форму автономии. Следует отметить, что в отечественной и зарубежной литературе существуют различные мнения по данному вопросу. Основным предметом споров являлась проблема правовой, юридической базы финской автономии. Ряд авторов считают, что Великое княжество Финляндское было почти самостоятельным государством, находившимся в династической унии с Россией. Другие ученые и публицисты отрицают политический суверенитет княжества, рассматривая его в одном ряду с другими окраинами Российской империи5.

Вряд ли можно оспорить тот факт, что после вхождения в состав России княжество имело, несомненно, особый статус, который начал оформляться в 1808 1809 гг. Александр I в декабре 1808 г. распорядился представлять все финляндские дела на его личное рассмотрение. Еще раньше, в феврале, как известно, было опубликовано воззвание к финскому народу, составленное главнокомандующим русской армией в Финляндии генералом от инфантерии Ф.Ф. Буксгевденом и начальником его дипломатической канцелярии Ю.М. Спренгпортеном. В нем содержалось обещание созвать сейм и одновременно провозгласить присоединение Великого княжества Финляндского к Российской империи "наравне с остальными завоеванными провинциями". Спустя некоторое время царь объявил, что Финляндия "признается областью, российским оружием покоренной, и навсегда присоединяется к Российской империи", что было закреплено особым манифестом от 20 марта 1808 г. Александр I принял титул Великого князя Финляндского.

В "высочайшей" грамоте, подписанной царем 15 марта 1809 г., говорилось: "Произволением Всевышнего вступив в обладание Великим княжеством Финляндским, признали мы за благо сим вновь утвердить и удостоверить религию, коренные законы, права и преимущества, коими каждое состояние сего княжества в особенности и все подданные, оное населяющие, от мала до велика, по конституциям их доселе пользовались, обещая хранить оные в нерушимой и непреложной их силе и действии, в удостоверение чего и сию грамоту собственноручным подписанием нашим утвердить благоволим".

Это обещание было повторено 28 марта 1809 г. при открытии финляндского сейма в г. Борго, где Александр I произнес следующие исторические слова: "Я обещал сохранить вашу конституцию, ваши коренные законы. Ваше собрание удостоверяет здесь исполнение моего обещания".

Основы автономии Великого княжества Финляндского были заложены решениями Боргоского сейма с участием депутатов от всех сословий финляндского общества, когда император (великий князь) обязался "нерушимо хранить и оберегать" финляндские законы. Затем сейм принес присягу Александру I как императору всероссийскому и Великому князю Финляндскому и присягнул на верность служения стране. Такие же манифесты ("удостоверения") издавались и последующими русскими государями при вступлении на престол. В основе финляндских законов лежали такие государственно-правовые документы, как "Форма правления" 1722 г. и "Акт соединения и безопасности" 1789 г., которыми регулировалось положение Великого княжества Финляндского в составе Швеции. Эти документы наделяли монарха (ранее шведского короля, а теперь императора всероссийского) большой властью, которая в то же время была ограничена сословиями. Так, великий князь, обладая единоличным правом созыва сейма, не мог без его согласия утверждать новые и изменять старые законы, вводить налоги и пересматривать привилегии сословий, то есть законодательная власть принадлежала великому князю совместно с сеймом. За великим князем закреплялись широкие полномочия в области экономического (хозяйственного) законодательства: он мог издавать без участия представителей сословий (т.е. без сейма) правительственные постановления, имеющие силу закона, они касались общественного хозяйства и государственного управления, доходов и налогов, поступивших от использования коронной собственности и таможни. При этом в случае, если было уже издано постановление сейма по конкретному вопросу, оно могло быть изменено или отменено не иначе, как с согласия сейма. Великий князь мог выступать с законодательной инициативой перед сеймом, утверждал или отклонял законы и бюджет Финляндии, обладал правом помилования и возведения в графское и рыцарское достоинство. Представление интересов страны во внешней политике и вопросы обороны являлись исключительной его компетенцией.

Финская автономия не имеет аналогов в практике взаимоотношений России с другими, ранее инкорпорированными самостоятельными территориями (Казанское, Астраханское, Сибирское, Крымское ханства, Молдавия и др.).

Боргоский акт рассматривался в Великом княжестве Финляндском как договор между императором России и "законно избранными представителями финского народа" от всех четырех его сословий. Сознание своего особого правового положения глубоко укоренилось в Финляндии и стало одной из главных парадигм в общественно-политической жизни страны.

В административно-территориальном отношении Финляндия в 1811 г. состояла из восьми губерний, и такое устройство сохранилось вплоть до декабря 1917 г.: Або-Бьернеборгской (с центром в I. Або); Вазаской (с центром в г. Ваза); Выборгской (с центром г. Выборг); Куописской; Нюландской; Санкт-Михельской (Сен-Михельская); Тавастгусской; Улеаборгской.

Сенат руководил деятельностью созданных между 1811—1816 гг. центральных правительственных учреждений Великого княжества: Коллегиума Медикума, Главной таможенной дирекции, Главного управления лоцманского и маячного ведомств, Почтовой дирекции, Управления по расчистке порогов и строительству каналов.

В 1815 г. на Венском конгрессе решалась судьба польских земель, которые после разделов Речи Посполитой входили в состав княжества Варшавского. Конгресс постановил передать основную территорию княжества Российской империи, а небольшую ее часть поделить между Пруссией и Австрией. Отошедшие к империи польские земли составили так называемое Царство Польское. Александр I подписал 27 июня 1815 г. в Варшаве особую конституцию, по которой оно провозглашалось отдельным (автономным) государством со своим парламентом и армией26 Царство Польское связано династическими узами с Россией, так как русский царь являлся одновременно польским королем. Российскому императору в качестве польского короля принадлежала вся полнота исполнительной власти; он имел право изменять бюджет страны и на неопределенное время откладывать созыв польского сейма (парламента). На период своего отсутствия в Варшаве царь назначал наместника.

Законодательная власть осуществлялась совместно русским императором (королем) и сеймом, созывавшимся раз в два года сроком на 20 дней. Польский парламент состоял из двух палат: сената и палаты депутатов (или польской избы). Палата депутатов насчитывала 77 депутатов от дворянства и 51 депутата от других сословий, выбиравшихся на собраниях сеймиков и гмин на шесть лет, с переизбранием каждые два года одной трети их состава.

Сейм имел право принимать или отвергать все представляемые правительством законопроекты и обсуждать его ежегодные отчеты. Он обсуждал вопросы, предлагаемые царем, проекты различных законов, бюджет. Проект, принятый в обеих палатах большинством голосов, подавался царю, который после одобрения придавал ему силу закона. Сенат кроме законодательных функций имел право контролировать правильность выборов в палату депутатов и являлся высшей судебной коллегией. Он предавал суду высших должностных лиц, рассматривал дела о государственных преступлениях.

Высшее правительственное учреждение Царства Польского — Государственный совет — разрабатывал законопроекты, утверждаемые сеймом. Он состоял из Административного совета и Общего собрания, которое обладало правом предавать суду лиц административного ведомства (за исключением тех, кто подлежал сеймовому суду), разрешать конфликты между судебной и административной властью. В его компетенцию входило рассмотрение ежегодных отчетов министерств, контроль за нарушениями конституции и т.д.27

Председателем Административного совета являлся наместник, а его членами — пять министров и назначаемые царем высшие чиновники. В Царстве Польском функционировали 5 правительственных комиссий (министерств): вероисповеданий и народного образования, справедливости, внутренних дел и полиции, военное, финансовое и казначейства; в состав каждой входили министр (он же председатель) и несколько государственных советников. Делопроизводство велось на польском языке, все должности, как гражданские, так и военные, предоставлялись лишь полякам. Министры подчинялись сеймовым судам и привлекались к ответственности за нарушение конституции, законов и царских указов. Независимость и несменяемость судей гарантировались конституцией. Высший трибунал рассматривал в последней инстанции все гражданские и уголовные дела28.

Польская конституция 1815 г. считалась одной из наиболее либеральных в тогдашней Европе. Пассивным избирательным правом обладали лица с 30-летнего возраста, платившие 100 злотых налога в год, а активным — шляхтичи-землевладельцы (с 21 года), священники, учителя, ремесленники, купцы, арендаторы и др. В конституции провозглашались гражданские свободы, большая часть которых оставалась только на бумаге. Польский язык объявлялся официальным государственным языком29.

Наместником Царства Польского был назначен генерал Юзеф Зайончек. После его смерти в 1826 г. этот пост оставался свободным, а все функции перешли к Административному совету. При царе, в качестве посреднической инстанции между ним и наместником, состоял министр статс-секретарь. Императорским комиссаром при Административном совете в нарушение конституции был назначен получивший большие полномочия российский сенатор Н.Н. Новосильцев.

В административном отношении Царство Польское было разделено на 8 воеводств: Калишское, Мазовецкое, Плоцкое, Августовское, Подляское, Сандомирское, Люблинское и Краковское (без г. Кракова), которые, в свою очередь, делились на 77 поветов и 51 гмину. Во главе воеводств стояли правительственные воеводские комиссии и выборные воеводские советы — органы местного самоуправления.

Как уже говорилось, гмина была низшей административно-территориальной единицей, во главе которой стоял войт, как правило, местный помещик, осуществлявший здесь административную, полицейскую и судебную власть. Но лишь немногие помещики исполняли непосредственно обязанности войтов, остальные реализовывали властные полномочия через назначаемых ими лиц недворянского происхождения. Это были владельцы или арендаторы имения, которые могли сами исполнять обязанности войта или предложить своего кандидата, подлежавшего утверждению правительственной Комиссией внутренних дел.

При войте функционировал совещательный орган гминный совет, который состоял из входивших в гмины владельцев имений,

промышленных заведений и т.д. Распоряжения войтов исполнялись особыми солтысами, избираемыми жителями каждой деревни из своей среды30.

Членов воеводских и гминных советов выбирали на сеймиках и гминных собраниях, где составлялись и списки кандидатов на административные и судебные должности31.

Царство Польское оставалось аграрной страной с маленькими городками и местечками. Самый крупный город — Варшава — насчитывал чуть более 100 тыс. жителей. Здесь действовал магистрат, в остальных же городах создавались гминные управления.

В 1816 г. учреждается тайная полиция, создается корпус жандармов, размещавшийся в Варшаве, а также в воеводских и уездных городах. Тайная полиция была связана с администрацией при посредстве правительственной Комиссии внутренних дел и полиции. В Варшаве существовала также муниципальная полиция, подчиненная вице-президенту города.

В марте 1818 г. впервые начал работу польский сейм, на котором выступил Александр I. Хотя по конституции сейм должен был собираться каждые два года, за 15 лет он созывался всего четыре раза.

В первые годы после принятия конституции польские власти обладали реальной административной властью, и это был период своеобразной автономии. Но, как уже отмечалось, более или менее спокойная поначалу политическая обстановка постепенно обострялась. Все это вылилось в конце концов в вооруженное выступление 1830 г. против царизма, которое также было жестоко подавлено.

После восстания 1830 - 1831 гг. Николай I отменил польскую конституцию и все конституционные гарантии и заявил, что Царство Польское, как страна, завоеванная русским оружием, отныне будет составлять одну из частей Российской империи и управляться на основании особого Органичского статута, обнародованного в феврале 1832 г.32 Основная его идея заключалась в административном слиянии Царства Польского с империей и установлении такого порядка, который бы исключал повторение подобных восстаний. Органический статут впервые официально провозглашал принцип русификации края. Он состоял из пяти глав: общих положений, о высшем местном управлении, о дворянских собраниях, окружных собраниях и воеводских советах, о собраниях областных чинов, о судебной власти. В соответствии со статутом распускался сейм, упразднялась национальная армия. Управление Царством Польским возлагалось на Административный совет во главе с наместником. Совет состоял из директоров комиссий, ведавших различными отраслями управления, главного контролера и других лиц, специально назначаемых правительством. При паре состоял статс-секретарь по делам Царства Польского, который докладывал о делах, поступающих от наместника, и сообщал ему о воле государя.

Упразднялась правительственная военная комиссия, но сохранились комиссии внутренних и духовных дел и народного просвещения, юстиции, финансов и казначейства, которые подчинялись непосредственно Совету управления под председательством наместника. Сохранялся Государственный совет Царства Польского, при нем учреждалась дипломатическая канцелярия для сношений с пограничными государствами. Продолжали функционировать и прежние воеводские комиссии, состоявшие из президента и комиссаров правительства. Городские власти избирались общегородскими собраниями. Собрания дворянства, городских и сельских обществ должны были избирать членов совета воеводств, а те — избирать судей двух первых инстанций, предлагать кандидатов для замещения административных должностей и докладывать о нуждах воеводства. Сохранялась несменяемость судей и мировой инстанции, делопроизводство велось на польском языке33.

Таким образом, Органический статут, заменявший собой конституцию 1815 г., оказался также достаточно либеральным. Однако не был реализован, так как в Польше продолжалось революционное брожение, готовились новые выступления. В этой связи в 1834 г. здесь вводится военное положение, которое официально уже потом не отменялось. Все это отодвигало реализацию статута 1832 г. на неопределенное время.

Сосредоточив в руках своего наместника гражданскую и военную власть, царское правительство встало на путь ликвидации местных особенностей в административном устройстве польских земель, постепенно распространяя на них общероссийскую систему управления. 27 мая 1836 г. в Государственном совете Российской империи учреждается департамент дел Царства Польского для согласования местного законодательства с общеимперским, просуществовавший более четверти века. В 1839 г. польские воеводства были переименованы в губернии, воеводские комиссии — в губернские правления, а президенты — в губернаторов. Спустя еще два года вместо высшей палаты суда Государственного совета учреждается IX Департамент Правительствующего Сената, как высшая инстанция для гражданских дел, а Х Департамент — для уголовных.

Идея слияния Царства Польского с Российской империей проходит красной нитью в государственном законодательстве до середины 50-х гг. XIX в. В 1839 г. создается Варшавский учебный округ, подчиняющийся Министерству народного просвещения; ведомство путей сообщения Польши (в 1846 г.) переподчиняется центральной власти В 1841 г. в Царстве Польском вводятся российские деньги, в 1848 г. — русские стандарты и вес, в 1850 г. ликвидируются таможенные границы и устанавливается таможенный тариф.

Еще в 1836 г. польское дворянство получило сословные права, сближающие его с российским, позднее был сделан новый шаг в этом направлении — введены должности предводителей дворянства и дворянских депутаций. Таким образом, из автономного образования, каким оно было до 1830 г., Царство Польское превратилось в провинцию Российской империи, которая в дальнейшем должна была управляться на одних для всего государства основаниях.