Правительство и закон

Правительства Стюартов имели слабое представление об этих структурных изменениях и еще меньше возможностей повлиять на них. Им не хватало средств, чтобы удовлетворить те запросы и оправдать те ожидания, которые были у большинства населения по отношению к королю и у короля по отношению к себе.

В распоряжении королей были ограниченные финансовые и бюрократические ресурсы. Яков I получил в наследство состояние в размере 350 тыс. фунтов стерлингов в год. К концу 30-х годов ХVII в. оно возросло до 1 млн фунтов стерлингов в год, а к 80-м годам – до 2 млн фунтов стерлингов. Это значительное увеличение. Следовательно, на протяжении всего ХVII в. у Стюартов было достаточно средств на проведение своей политики в мирное время. В течение века государственный доход с королевских земель снижался, пока не стал лишь незначительной частью доходов короля. Теперь доходы в казну поступали главным образом как результат налогов с торговли – таможенных пошлин на ввоз и вывоз товаров из страны и акцизных пошлин, а также налогов на продажу основных потребительских товаров (особенно пива!). Во время гражданской войны и междуцарствия (когда большую часть доходов составляли налоги с имущества) прямое налогообложение сыграло решающую роль в бюджете. В 1603-1640 и 1660-1689 гг. в казну таким образом поступало лишь около 8% всех доходов, определенно меньше, чем в XIV и XVI вв. Отчасти это отражает административные проблемы, которые препятствовали справедливому распределению налогов.

Расцвет торговли, особенно с 1630 г., явился самой существенной причиной значительного роста доходов Короны (намного превышавших инфляцию), которые способствовали тому, что из всех династии Европы у Стюартов было меньше всего долгов. И Яков I, и Карл II не отличались экономностью, они часто с излишней щедростью покупали верность подданных. Однако проблемы Стюартов явственно обозначились уже при Елизавете. Во всей Европе в XVI-ХVII вв. правители под угрозой иноземного вторжения создавали новые формы налогообложения, которые впоследствии сохранялись. К такой уловке вынужден был прибегнуть и Вильгельм III в 90-х годах ХVП в., когда Англию осаждали деспотичный Людовик XIV и фанатик Яков II. Поскольку Стюарты никогда не оказывались перед лицом настоящей опасности вторжения, у них не было достаточного оправдания жестких денежных нововведений. У Елизаветы I имелась прекрасная возможность для этого в годы Армады, но она была слишком стара, консервативна и занята другими делами. Вместо этого в ходе участия в войне королева стала продавать землю. Хотя в результате положение Якова I и Карла I не стало сложнее, чем можно было бы подумать, это повлекло за собой одно немаловажное последствие: короли стали делать займы.

Стюарты постоянно располагали достаточным доходом и стабильным бюджетом. Они являлись практически единственной династией того времени, всегда готовой платить по долгам; только один раз, в 1670 г., они были вынуждены отложить выплату процентов со ссуды. Однако у них никогда не хватало денег для успешного ведения войн. Ввиду того что в течение всего столетия вплоть до 1689 г. никто не угрожал Англии нападением и не объявлял ей войну, это не являлось серьезной проблемой. Англия вела войны с Испанией (1624-1630), Францией (1627-1630) и Нидерландами (1651-1654, 1665-1670, 1672-1674), но она всегда выступала в качестве агрессора. Нельзя сказать, что те, кому эти войны были выгодны, не достигли своих целей; по причине взаимных уступок никто не проиграл. Борьба за колонии (в Южной Азии, в Африке, в Северной, Центральной и Южной Америке) усиливалась, никто не хотел оставлять свои территории, и освоение новых земель неуклонно продолжалось. Вооруженные конфликты в Европе были признаны бесплодными, они приводили только к истощению военно-морских ресурсов, что, в свою очередь, препятствовало развитию флота. В 1689 г. британский флот не уступал голландскому и французскому, а за время войн следующих 25 лет он стал самым сильным в Европе. Для страны, которая не могла позволить себе проводить активную внешнюю политику, Англия в течение этого столетия существенно улучшила свое положение в мире.

Королевство не обладало развитой силовой структурой: отсутствовала постоянная армия и полицейская организация. Даже гвардейские полки, охранявшие короля и исполнявшие церемониальные функции, были сформированы уже в период Реставрации. В 1603-1640 гг. количество людей, находившихся на военной службе у короля, исчислялось не тысячами, а десятками. После 1660 г. на постоянной военной службе в Англии состояло уже около 3 тыс. человек и еще больше в Ирландии и Танжере (который перешел к Карлу в качестве все время приносившего беспокойство приданого его португальской жены). Несколько тысяч англичан, служивших в голландской и португальской армии, могли быть вызваны на родину в случае необходимости. Однако в самой Англии присутствие армии не было заметно, и, не считая борьбы с незаконным выращиванием табака на западе страны и периодических облав на еретиков, ее роль сводилась к минимуму вплоть до правления Якова II.

Это не было, конечно, последствием гражданской войны. В самый разгар конфликта, в 1643-1644 гг., на военной службе находилось около 150 тыс. человек (каждый восьмой взрослый мужчина). В конце 40-х годов XVII в. их число сократилось до 25 тысяч. Оно снова возросло до 45 тыс. во время третьей гражданской войны, которая велась против молодого Карла II и шотландцев (1650-1651), затем упало до 10-14 тыс. и оставалось примерно таким же в течение последних лет десятилетия (хотя в отдельные периоды в Шотландии и Ирландии служили, соответственно, от 18 до 40 тыс. человек). Военные гарнизоны находились на всей территории Англии. В Лондоне присутствие военных было весьма заметным, солдаты численностью примерно 3 тыс. человек занимали все общественные места (в том числе собор Св.Павла, неф которого приспособили под казармы). Военные часто вмешивались в дела местной администрации (прежде всего в дела Церкви). В то же время армия была единственным гарантом правительств республиканского меньшинства, а также источником недовольства, которое в течение долгого времени препятствовало принятию идеи цареубийства и революции широкими слоями населения.

На протяжении остальной части столетия главной силой, отражавшей нападения и подавлявшей восстания, была не постоянная, а милиционная армия: недостаточно хорошо подготовленные и вооруженные, подчас весьма плохо организованные оборонительные силы на местах, собранные и возглавляемые представителями местного дворянства, назначенными Короной, но не подчиненными ей. Они участвовали в активных военных действиях или в перестрелках и разделяют лишь часть военных успехов 1642-1645 гг.

В то время полиции не было вообще. Небольшое число преступлений «расследовали» власти. Уголовный суд проводился в результате обвинения, или свидетельства, жертвы либо потерпевшей стороны, представлявшегося на рассмотрение мировым судьям. Аресты производили сельские констебли, простые фермеры или ремесленники, нанимавшиеся на эту службу на год, или шерифы (также служившие по году), в распоряжении которых были низкооплачиваемые помощники. Бунты и беспорядки подавляли милиционные войска, или posse comitatus (ополчение графства), призывавшиеся в случае необходимости шерифом.

Королевская власть располагала лишь незначительной вооруженной поддержкой и слабыми административными ресурсами. Общее число чиновников составляло в 1630 г. около 2 тыс. человек, при этом половина относилась к придворным слугам (повара, конюхи и т. д.). «Государственных служащих», которые управляли Англией или, во всяком случае, которым платили за то, чтобы они управляли Англией, насчитывалось меньше 1 тысячи. Поражает малочисленность сотрудников судов и Тайного совета. Объем информации, поступавшей к тем, кто должен был принимать решения, существенно ограничивался нехваткой людей, занимавшихся сбором фактов, равно как и несовершенством системы поиска и хранения данных. В течение ХVII в. государственный аппарат постепенно сливался с военно-морским управлением и финансовыми ведомствами (образовалось министерство финансов, которое отвечало за распределение денежных средств). В результате гражданской войны появилось два нововведения – арабские цифры вместо римских в официальных документах и печатные опросные листы. Хотя Тайный совет увеличился в три раза в период с 1603 по 1640 г. и в два раза при Карле II, эффективность его работы снижалась, а введение подкомиссий Совета по иностранным делам, торговле, колониям и др. не повысило уровень эффективности управления государством, достигнутый при Елизавете.

В Англии ХVII в. правительство формировалось как правительство согласия, что означало – при участии Парламента. Более того, чиновники входили в его состав на добровольной и бесплатной основе. Управление графствами находилось в руках приблизительно 3 тыс. наиболее знатных дворян в начале ХVII в. и около 5 тыс. – в конце столетия. Их избирала Корона, но ее свобода существенно ограничивалась в каждом графстве выбором примерно пятидесяти из восьмидесяти высших по имущественному положению и репутации семейств. На деле все главы дворянских семейств, за исключением тех, кто был слишком молодым, слишком старым, слишком сумасшедшим или слишком католиком, назначались. В 200 городах с самоуправлением власть принадлежала сообществу из 12-100 человек. В большинстве мест эти люди оставались у власти до конца жизни. Только в 80-х годах ХVII в. была предпринята серьезная попытка ограничения прав сельской и городской элиты. Значение участия местной элиты в управлении государством очень велико. Она контролировала налогообложение и сбор налогов; содержание, подготовку и размещение ополчения (militia); исполнение законов в социальной и экономической сферах; суд над большинством преступников, а также единообразие в религиозной сфере. Ее фактическое влияние было сильнее в период Реставрации, чем до войны (Реставрация была триумфом скорее для местной знати, чем для короля или Парламента). Искусство правления в ХVII в. заключалось в том, чтобы убедить тех, кто находился у власти в сельской местности и в городах, в наличии общих интересов у них и у короля. По большей части эти общие интересы были налицо. И король, и дворянство находили общий язык в отношении политики; они разделяли сходные взгляды на структуру общества; у них было общее стремление установить в стране порядок и стабильность. Все это побуждало дворян подчиняться королю, даже если им это было не по душе. Как сказал один джентльмен своему другу, который жаловался на то, что он, похоже, должен незаконно собирать налоги в 1625 г., «мы не должны показывать пример непослушания тем, кто ниже нас». Представители местной знати вели бесконечные споры и борьбу за свои интересы. Это касалось процедурных вопросов или почестей, налогообложения, продвижения по службе или затрат на строительство дорог. В таких случаях их могли рассудить король и Тайный совет. Все местные правители нуждались в королевской поддержке для укрепления своего влияния на местах. Тот, кто не брал сторону короля, не мог рассчитывать на такую поддержку. Правительство старалось держать местных правителей на коротком поводке. В 1603-1640 гг. многие из них выполняли свой долг, даже если сами боялись делать то, что от них требовали; после 1660 г. такое же действие оказывала страшная память о гражданской войне. Только когда в 1641 г. Карл I и в 1687 г. Яков II перестали считаться с этими людьми, обладавшими землей, богатством и властью, общность интересов короля и знати была поколеблена.

Не следует недооценивать всю строгость королевского контроля над институтами, формировавшими веру и мнение. Корона не осуществляла полного контроля над школами и университетами, церквями и газетами. Однако учителя, священники, писатели поддерживали королевский авторитет и установленные взгляды на общество и религию. Яркий пример тому – быстрота, с которой распространились идеи архиепископа Лода и его сторонников (которые, как мы увидим, хотели внести изменения в английскую Церковь), особенно в Оксфорде и в Кембридже, где преподаватели передавали свои взгляды целому поколению студентов. В 80-х годах ХVII в. признание божественного права короля было полным; это явилось результатом контроля Короны над ключевыми должностями в университетах. Во время Реставрации граф Кларендон заявил Парламенту, что неудачи Кромвеля в деле управления учебными заведениями и преподавателями – главная причина того, что в 50-х годах ХVII столетия. Англиканская церковь процветала, а возвращение короля стало одним из лучших периодов ее существования. Граф принес свои заверения правительству в политической лояльности и религиозной ортодоксальности тех, кто занимал должности преподавателей; очевидно, что в конце ХVII столетия это осуществлялось более эффективно, чем в любое другое время. Даже после 1689 г., когда сектантам было предоставлено право религиозных собраний, они не могли открывать свои школы или академии.