Глава 1. ДЕЛА, ВОЗНИКАЮЩИЕ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ 4 страница

В соответствии с ч. 2 ст. 27 и ч. 2 ст. 26 ГПК федеральными законами к подсудности Верховного Суда РФ и подсудности верховных судов республик и равных им по уровню судов могут быть отнесены и другие дела. То есть перечень избирательных дел, отнесенных ГПК к подсудности этих судов, не является исчерпывающим.

В частности, согласно п. 1 ст. 31, п. 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан дела о расформировании участковых, территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления рассматриваются районными судами, а о расформировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и о расформировании ЦИК РФ рассматриваются соответственно верховными судами республик, равными им по уровню судами и Верховным Судом РФ.

Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (п. 7 ст. 3) к подсудности верховных судов республик и равных им по уровню судов отнесены дела об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Следует учитывать, что к данной категории дел, подлежащих рассмотрению в качестве суда первой инстанции верховными судами республик и равными по уровню судами, относятся лишь дела о назначении даты выборов в органы местного самоуправления по заявлениям лиц, названных в указанном Законе, а также в п. 9 ст. 10 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.

При проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации допускается возложение полномочий окружных избирательных комиссий на территориальные избирательные комиссии в соответствии с п. 1 ст. 25 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.

В связи с этим возник вопрос: какому суду в этом случае при оспаривании решения территориальной комиссии подсудно дело - районному либо вышестоящему? Поскольку в данном случае предметом оспаривания является решение территориальной комиссии, то дело относится к подсудности районного суда.

Частью 1 ст. 260.1 ГПК определено, что заявление рассматривается судом с участием заявителя, представителя соответствующих органов государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, должностного лица, прокурора. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц следует привлекать лишь тех участников избирательных кампаний, чьи права непосредственно затрагиваются оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) избирательных комиссий, других лиц.

Например, в случае обращения в суд кандидата, занявшего по результатам первого тура выборов пятое место, с заявлением об отмене результатов этих выборов, помимо избирательной комиссии, организующей выборы, к участию в деле суд обязан привлекать кандидатов, вышедших во второй тур, поскольку принятым судом решением их права будут затронуты непосредственно.

Вопрос о назначении выборов в судебном порядке может быть инициирован прокурором, а все дела этой категории подлежат рассмотрению с его обязательным участием (п. 9 ст. 10 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан, ч. 1 ст. 260.1 ГПК). Вместе с тем неявка в суд прокурора, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.

Законодатель установил и определенные требования к решению суда по избирательным спорам, а также к порядку его кассационного обжалования (ст. 206, 211, ч. 4 ст. 260.1, 261 ГПК).

Суд по делам данной категории не только может признать незаконным обжалуемое решение, действие (бездействие), но и в соответствии с ч. 1 ст. 261 ГПК обязан обеспечить восстановление нарушенного права в полном объеме, включая и принятие решения по существу заявления. Например, признав незаконным отказ избирательной комиссии в регистрации кандидата (списка кандидатов), суд имеет право обязать ее произвести регистрацию.

Очевидно, что суд не вправе подменять избирательные комиссии, решать вопросы, которые могут решить только они (подсчет голосов избирателей; определение результатов выборов; признание выборов действительными и т.п.). Примером может служить дело по заявлению кандидата об отмене решения окружной избирательной комиссии и постановления избирательной комиссии области в части признания выборов по одномандатному избирательному округу недействительными.

Областным судом были отменены решение и постановление указанных комиссий в части признания повторных выборов депутата по одномандатному избирательному округу недействительными. Повторные выборы по этому округу признаны действительными.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ изменила решение областного суда, исключив из резолютивной части указание о признании повторных выборов по одномандатному избирательному округу в представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации действительными, указав, что в силу ст. 261 ГПК суд полномочен признать оспариваемое решение соответствующей избирательной комиссии незаконным, а признание выборов действительными относится к компетенции соответствующей избирательной комиссии <1>.

--------------------------------

<1> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 апреля 2004 г. N 93-Г04-1.

Вместе с тем в судебной практике имели место случаи, когда избирательная комиссия бездействовала, и в целях обеспечения защиты прав избирателей суд вынужден был сам определять результаты выборов, выполняя тем самым возложенные на него задачи, в частности по восстановлению нарушенных прав в полном объеме <1>.

--------------------------------

<1> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 30-Г99-6.

В том случае, когда оспоренное в суде решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата было мотивировано только нарушениями формального характера, без проверки ею подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, суд при отмене решения комиссии об отказе в регистрации кандидата в связи с его незаконностью не вправе самостоятельно производить проверку достоверности представленных кандидатом подписей избирателей и разрешать по существу вопрос о регистрации кандидата. Это являлось бы нарушением компетенции избирательной комиссии, поскольку именно она полномочна в соответствии с действующим законодательством проверять действительность и достоверность подписей избирателей.

При отмене решения избирательной комиссии в данном случае суд должен (если не истекли сроки для решения вопроса о регистрации кандидатов) направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено.

Однако когда основанием для отказа в регистрации являлось лишь недостаточное количество представленных для регистрации достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, или превышение предельной величины доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, отобранных для проверки (подп. "д" п. 24 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан), а суд при рассмотрении дела установит достаточное количество таких подписей (признав неправомерной произведенную комиссией "выбраковку" части подписей) или придет к выводу об отсутствии превышения предельной величины доли недействительных и недостоверных подписей среди отобранных для проверки, - в таком случае он не только вправе, но и должен разрешить по существу вопрос о регистрации кандидата, обязав избирательную комиссию зарегистрировать последнего.

По общему правилу решения судов по избирательным делам приводятся в исполнение после вступления их в законную силу (ст. 209, 210 ГПК).

Решения о включении гражданина Российской Федерации в список избирателей (ст. 211 ГПК) и о назначении выборов в органы местного самоуправления на основании Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (п. 9 ст. 3) подлежат немедленному исполнению в силу императивного предписания названного Закона, о чем должно быть указано в резолютивной части решения.

Вместе с тем согласно ч. 4 ст. 260.1 ГПК решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) не может быть обращено к немедленному исполнению.

Решения по иным избирательным делам суд вправе обратить к немедленному исполнению только по инициативе заявителей и лишь при наличии обстоятельств, указанных в ч. 1 ст. 212 ГПК, дав соответствующее обоснование этому в мотивировочной части решения (ст. 198 ГПК).

Обстоятельства, требующие обращения решения к немедленному исполнению, должны носить особый, исключительный характер. При обсуждении данного вопроса следует руководствоваться разъяснениями, содержащимися в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении".

Так, по одному из дел, приводя решение суда о признании бездействия избирательной комиссии незаконным к немедленному исполнению, суд сослался на возможные нежелательные последствия в политической жизни республики, разжигание межнациональной розни, общественно-политическую обстановку в республике, экономическое положение и отсутствие правительства.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ исключила из решения суда указание о его обращении к немедленному исполнению, исходя из того что этот вывод никакими доказательствами в решении не обоснован, отсутствуют такие доказательства и в материалах дела. Не приведены судом также данные о невозможности исполнения решения в установленном порядке, не представлены они и заявителем. То есть законных оснований для удовлетворения ходатайства об обращении решения к немедленному исполнению у суда не имелось.

Решения судов по данной категории дел избирательные комиссии обязаны выполнять без проведения голосования. В противном случае они могут остаться неисполненными, так как комиссия является коллегиальным органом и при голосовании каждый ее член (которого решение суда ни к чему не обязывало) может проголосовать против того решения, которое обязана принять комиссия на основании решения суда.

Исполнение осуществляет руководитель избирательной комиссии в установленный судом срок, что является гарантией судебной защиты избирательных прав граждан (ч. 2 ст. 206 и ч. 1 ст. 261 ГПК).

На решение суда по делу, вынесенному в период избирательной кампании до дня голосования (независимо от вида избирательного спора), кассационная жалоба может быть подана в течение пяти дней со дня принятия судом решения (ч. 3 ст. 261 ГПК), в отличие от общего десятидневного срока для подачи кассационной жалобы (ст. 338 ГПК). Решение суда по такому делу вступает в законную силу по истечении пяти дней со дня принятия судом решения, если оно не было обжаловано в кассационном порядке (ст. 209 ГПК).

Решения судов, вынесенные после дня голосования, вступают в законную силу на общих основаниях.

Аналогичное положение закреплено в настоящее время и в отношении частичной жалобы (ч. 3 ст. 261 ГПК).

В ходе избирательных кампаний необходимо предпринимать меры к незамедлительному составлению протоколов судебных заседаний, рассмотрению замечаний на них, составлению мотивированных решений, направлению дел в вышестоящий суд, преимущественно с использованием фельдъегерской связи.

Для рассмотрения кассационных жалоб, поступивших в ходе избирательной кампании до дня голосования, установлен сокращенный пятидневный срок (ч. 3 ст. 348 ГПК). Соблюдение судом кассационной инстанции этого срока во многом зависит и от того, насколько своевременно и правильно совершены в суде первой инстанции процессуальные действия, предусмотренные ст. 343 ГПК.

Специфическим характером дел о защите избирательных прав обусловлена невозможность утверждения судом мирового соглашения, а следовательно, и невозможность прекращения производства по такому основанию в отличие от дел искового производства (ч. 3 ст. 246, ст. 248 ГПК). Исключается и заочное производство по делам о защите избирательных прав граждан (ч. 2 ст. 246 ГПК).

По делам данной категории не допускается правопреемство, участие третьих лиц.

В период проведения выборов суды нередко выносят определения о принятии мер по обеспечению заявленных требований. Запрещая избирательной комиссии совершать определенные действия, суд не вправе при этом ограничивать права других заинтересованных лиц, в частности победивших кандидатов, чем будут нарушены их права.

Принятые судом меры по обеспечению заявленных требований не должны приводить к необоснованному нарушению прав и свобод избирателей, создавать необоснованные препятствия к осуществлению избирательными комиссиями своих полномочий, предоставленных им федеральными законами. Такие меры должны приниматься с учетом требований ст. 133 ГПК, согласно которой обеспечение иска допускается лишь в тех случаях, если непринятие мер обеспечения может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

На это обстоятельство обращалось внимание и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2002 г. N 4-П, в котором, в частности, указано, что принимаемые судом законные и обоснованные меры по обеспечению иска направлены на достижение эффективной судебной защиты прав и законных интересов истца, и в случаях когда существует вероятность неисполнения или ненадлежащего исполнения ответчиком будущего решения суда.

Однако в соответствии с ч. 3 ст. 260.1 ГПК при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав граждан Российской Федерации в период избирательной кампании до дня опубликования результатов выборов мерами по обеспечению заявления могут быть:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, списки избирателей, иные избирательные документы или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов.

В силу ч. 3 ст. 246 ГПК суд при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав не связан основаниями и доводами заявления и обязан проверить законность оспариваемого решения, действия (бездействия) в полном объеме.

Вместе с тем если при рассмотрении заявления об отмене регистрации кандидата суд не установит для этого оснований, указанных в заявлении, но обнаружит иные предусмотренные законом основания для отмены регистрации кандидата, то не вправе со ссылкой на указанную процессуальную норму отменить регистрацию кандидата по основанию, которое не было заявлено, за исключением случая когда это основание в принципе исключает участие кандидата в выборах в связи с отсутствием у него пассивного избирательного права.

Решение по избирательному делу препятствует обращению в суд других лиц с аналогичными требованиями (ст. 248 ГПК). Так, в случае отказа судом одному из кандидатов в удовлетворении заявления об отмене регистрации соперника, например в связи с непредставлением им всех документов, необходимых в соответствии с законом для регистрации кандидата, второму кандидату, обратившемуся в суд с заявлением об отмене регистрации того же соперника со ссылкой на нарушение им этой же правовой нормы, в принятии заявления должно быть отказано.

Для регистрации кандидата (списка кандидатов) в соответствующую избирательную комиссию до срока, установленного законом, должны быть представлены определенные избирательные документы. При этом действующее законодательство содержит ряд требований к оформлению таких документов. Однако отсутствие в полном объеме необходимых для регистрации документов не является основанием для отказа в их принятии, а может повлечь в силу подп. "в" п. 24 и подп. "б" п. 25 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов).

Нарушение сроков приема документов на регистрацию кандидата (списка кандидатов), происшедшее без вины со стороны лиц, сдающих эти документы на регистрацию в соответствии с календарным планом, утвержденным избирательной комиссией с отступлением от норм Закона, не может быть рассмотрено как основание для отказа в регистрации кандидата либо ее отмены.

Перечень оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов может быть установлен исключительно федеральным законом и является исчерпывающим. По ряду оснований избирательные комиссии не только вправе, но и обязаны принять решение об отказе в регистрации. В п. 24 и 25 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан содержатся как основания для отказа в регистрации в связи с формальным невыполнением требований Конституции РФ и специальных федеральных избирательных законов, так и основания для отказа в регистрации в качестве меры государственно-правовой ответственности.

В случае если для регистрации представлены все полагающиеся документы, однако их содержание не соответствует требованиям Закона, следует исходить из того, что имеет место отсутствие необходимых для регистрации документов.

Вместе с тем если кандидат не указал в представленных документах отдельные сведения (например, в заявлении о согласии баллотироваться не указал код органа, выдавшего паспорт), но приобщил при этом копию паспорта, суд вправе отменить решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, если только это обстоятельство послужило основанием для отказа в регистрации, поскольку при таких данных нельзя говорить о том, что нарушение является существенным.

При решении вопроса о достаточности подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов, следует иметь в виду, что закон запрещает повторную проверку подписных листов после подписания итогового протокола и регистрации кандидата, списка кандидатов.

При рассмотрении дел, связанных с предвыборной агитацией, следует учитывать ряд положений федерального законодательства общего характера.

Предвыборная агитация определяется Законом как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Она может проводиться в определенный законом период времени, в допускаемых законом формах и методами, только указанными в законе.

Подкуп избирателей имеет место в том случае, когда доказано, что он осуществлялся по отношению к избирателям под условием голосования "за" или "против" конкретного кандидата (ст. 56 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан).

Необходимо учитывать, что отмена регистрации кандидата является мерой публично-правовой ответственности, которая может быть применена судом лишь к кандидатам, виновным в совершении не любых нарушений избирательного законодательства, а таких, которые прямо предусмотрены в качестве основания для этого федеральными законами (п. 5 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан и др.).

Регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена только судом. Ошибочное решение о регистрации кандидата сама избирательная комиссия не вправе отменить. Она должна обратиться в этом случае в суд с заявлением об отмене своего незаконного, по ее мнению, решения.

Вместе с тем, в строго определенных федеральными законами случаях (п. 1 - 4 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан) избирательная комиссия вправе сама аннулировать (но не отменить) регистрацию кандидата (списка кандидатов).

Отмена регистрации возможна при установлении факта подкупа избирателей лишь за виновные действия, совершенные самим кандидатом либо по его поручению иными лицами.

У судов возникал вопрос о возможности отмены регистрации кандидата перед повторным голосованием за нарушения, допущенные им в первом туре выборов. Отмена регистрации кандидата в этом случае не будет противоречить Закону, поскольку выборы не являются новыми: второй тур - всего лишь продолжение избирательной кампании.

В качестве основания отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) законодатель указывает на вновь открывшиеся обстоятельства, служащие основанием для отказа в регистрации. Вновь открывшимися являются такие обстоятельства, которые не могли быть выявлены и стали известны после регистрации избирательной комиссией кандидата (списка кандидатов).

По одному из дел Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение верховного суда республики, которым было удовлетворено заявление избирательной комиссии об отмене регистрации кандидата, и приняла новое решение об отказе в удовлетворении заявления.

Принимая решение, верховный суд республики исходил из того, что после принятия решения о регистрации кандидата были установлены на основании справки эксперта недостоверные подписи. Кроме того, в судебное заседание были представлены сведения о несоответствии данных об избирателях, содержащихся в подписных листах, данным, представленным адресной службой. Таким образом было установлено менее 2% достоверных подписей, что недостаточно для регистрации кандидата.

Судебная коллегия, отменяя решение суда, указала, что установление недостоверных подписей, представленных в поддержку кандидата в депутаты, при повторной проверке подписных листов за пределами установленного законом срока не может быть признан вновь открывшимися обстоятельствами, поскольку они могли быть выявлены при первоначальной проверке подписных листов. Действиями избирательной комиссии, которой произведена повторная проверка подписных листов, нарушен закрепленный в ст. 39 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан принцип равенства зарегистрированных кандидатов. Вследствие этого кандидат, об отмене регистрации которого просила избирательная комиссия, поставлен в неравное положение с другими кандидатами в депутаты, чем существенно нарушено его пассивное избирательное право.

Суд может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в муниципальном образовании, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом в случае установления таких нарушений избирательного законодательства, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей (ст. 77 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан).

При принятии решения по делу о признании выборов недействительными судам следует ориентироваться как на формальную проверку характеристик подлинности бюллетеней, правильности голосования и его количественных итогов, так и на обеспечение реальных условий для подлинно свободного волеизъявления избирателей в ходе выборов.

Результаты выборов могут быть признаны недействительными в зависимости от характера нарушений как при незначительном разрыве голосов избирателей между победителем и вторым кандидатом, так и в случае если разрыв голосов является значительным.

По одному из дел, где победитель по итогам голосования получил на один голос больше своего соперника, суд пришел к выводу о том, что имел место подкуп избирателей (раздача бесплатно продуктов питания и спиртных напитков от имени кандидата), побудивший последних проголосовать за этого кандидата, в связи с чем отменил решение избирательной комиссии о результатах выборов.

По другому делу, где победитель по итогам голосования также получил на один голос больше своего соперника, суд отказал в удовлетворении заявления о признании выборов недействительными, поскольку установил, что нарушения, допущенные кандидатом - победителем в ходе избирательной кампании, не повлияли на результаты волеизъявления избирателей, причинно-следственная связь между допущенными нарушениями и результатами выборов отсутствовала.

Принцип соразмерности, вытекающий из ст. 17, 55 Конституции РФ, требует использования в каждом конкретном случае нарушений избирательных прав соответствующего способа их восстановления. Это касается и признания выборов недействительными.

Этот принцип предполагает не только восстановление пассивного избирательного права кандидата (в случае невключения его в избирательный бюллетень, когда отказ в регистрации признается незаконным после выборов), но и соблюдение активного избирательного права граждан, а также прав избранного кандидата.

Следовательно, при наличии предусмотренных законом оснований суд вправе признать невозможным проведение повторных выборов в целях восстановления пассивного избирательного права гражданина.

Так, в случае признания выборов недействительными повторные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года (ст. 71 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан).

Разрешая дела о защите избирательных прав граждан, суд осуществляет контроль за соблюдением законности в деятельности избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц. Этот контроль должен быть оперативным и эффективным. Только тогда будут выполнены задачи правосудия.