Международный контроль

Международное сотрудничество в области пенитенциарных проблем развивается давно. В рамках Совета Европы основными органами, непосредственно занимающимися этими вопросами, являются Европейский комитет по проблемам преступности (CDPS) и Комитет по сотрудничеству в области пенитенциарных проблем (PC-R-CP). В соответствии со статусом Совета Европы и под эгидой Комитета министров вышеназванные комитеты служат форумом для международного сотрудничества в Европе и предоставляют необходимые знания, опыт и средства.

Как в резолюциях ООН, так и в резолюциях Совета Европы предусмотрен мониторинг процесса соблюдения Правил для того, чтобы обеспечить на международном уровне поддержание их морального статуса. Одна из основных идей данных Правил в новой (1987 г.) редакции в том и состоит, чтобы усилить их влияние и авторитет, чему должны служить инспекции на национальном уровне и консультативные механизмы Совета Европы. Поэтому Правила были усилены благодаря введению в них дополнительных положений, стимулирующих проведение систематических инспекционных проверок условий и практики содержания в местах лишения свободы с использованием Правил в качестве основного критерия для вынесения соответствующих оценок.¹⁰⁶

Так, в Резолюции европейского Комитета министров (73) 5 1975 г., содержащей текст европейской версии Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, правительствам стран членов рекомендовалось руководствоваться в законотворчестве и практике сформулированными в Правилах принципами и раз в пять лет представлять Генеральному секретарю Совета Европы отчет о достигнутом прогрессе в этой области.

Попытка составить первый обзор за пятилетний период была предпринята в 1978 г., в связи с чем была образована специальная комиссия экспертов, в обязанности которой входило составление отчета о соблюдении Правил в европейских пенитенциарных системах, а также предлагалось изучить проблемы дальнейшего контроля и надзора за соблюдением Правил в Европе. Специальная комиссия представила отчет в 1980 г. Ее заключения были одобрены ЕКПП, после чего приняты Комитетом министров в июне того же года и представлены в виде официального заявления Совета Европы на Конгрессе ООН в Каракасе (1980). В обзоре Правил 1978-1980 годов специальная комиссия Совета Европы высказала точку зрения, в дальнейшем принятую Европейским Комитетом по Проблемам Преступности, что, в соответствии с общей концепцией Правил, они относятся не столько к предоставлению прав отдельным лицам, сколько к представителям исполнительной власти, ответственным за обеспечение минимальных стандартов режима содержания и управления.

На основании приведенных в докладе специальной комиссии доводов, согласно которым практическое применение Правил может углубить процесс исполнения наказания в целом, был создан Комитет по Сотрудничеству в Пенитенциарной Области (КСПО).

Важнейшими функциями КСПО являются содействие развитию современных методов содержания в местах лишения свободы; информационное и справочное обеспечение; предоставление своевременных консультаций странам-членам по конкретным пенологическим проблемам; организация и проведение конференций руководителей администраций пенитенциарных учреждений; а также публикация отчетов и регулярной информации по пенитенциарным проблемам.

Важнейшее значение в деятельности КСПО имеет обеспечение прогресса и совершенствования применения Европейских пенитенциарных правил.

Хотя Правила не обладают юридической силой и не подлежат обязательному исполнению, кроме случаев включения в контекст местного законоуложения, их значение как руководства связывается пока главным образом с их моральным статусом.¹⁰⁷

Тем не менее в некоторых странах национальные инспекционные службы фиксируют случаи несоблюдения Правил в своих отчетах о выявленных недостатках в инспектируемых ими пенитенциарных системах, при этом наблюдается похвальная тенденция обращения к Правилам при проведении инспекции как к высшему авторитету в том, что касается минимальных стандартов. Какой конкретно орган отвечает за обеспечение соблюдения Правил в странах - членах Совета Европы, зависит от действующих там конституционных и административных положений. Таким образом, сформулированные в Правилах требования в каждой из стран-членов Совета Европы приобретают практическое воплощение на общем уровне управления пенитенциарными учреждениями в том, что касается стандартов режима содержания, а также физических и моральных стандартов, преобладающих в местах лишения свободы.¹⁰⁸

Слабость правового статуса Правил, как документа, не имеющего обязательной юридической силы, особенно в том, что касается обеспечения осуществления прав или неотъемлемых прав тех, условия заключения которых должны ими определяться, имеет свои преимущества и недостатки.

С одной стороны, распространение Правил в качестве рекомендаций без сомнения расширяет возможность их применения в более широком ряде стран, где социальные и экономические условия подвержены значительным изменениям. Более того, возникающая в результате этого гибкость Правил улучшает перспективы совершенствования их применения в соответствующих пенитенциарных системах, открывая возможности для тесной и конструктивной работы с администрациями пенитенциарных учреждений Европы с целью повышения уровня соблюдения Правил, а также оказания поддержки и обмена опытом для проведения мер, направленных на повышение эффективности Правил в их практическом приложении.

С другой стороны, статуса Правил, как документа, не подлежащего обязательному исполнению, предопределяет отсутствие гарантированной официальной основы для процедур подачи жалоб, на которую могли бы положиться заключенные, настаивающие на соблюдении минимальных стандартов обращения с ними в местах лишения свободы. В результате апелляции к Правилам в целях защиты прав человека обычно оказываются безуспешными.

Исключение составляют страны, где вхождение Правил в контекст национального права придает им силу закона, вследствие чего частные лица или организации могут от имени заключенных требовать обеспечения минимальных стандартов, содержащихся в Правилах.

Таким образом, что касается жалоб, в некоторых странах заключенные могут полагаться на Правила как таковые. В других, надежда на Правила относительна в том смысле, что ссылаться на них можно, но, в случае конфликта, они либо вторичны по отношению к национальному законодательству, либо не имеют юридической силы вовсе.

Особого внимания в связи с этим заслуживает вопрос о влиянии Правил на юридические процедуры, вытекающие из положений Европейской конвенции по правам человека, наделенной юридической силой и механизмом обязательного исполнения. Некоторые установления данной Конвенции по своей внутренней сути тесно связаны с содержанием Правил. Поэтому среди всех гарантируемых ею прав и свобод следует выделить те, соблюдение которых может существенно повлиять на положение заключенных.

И хотя Европейский Суд по правам человека, как и ныне упраздненная Европейская комиссия по правам человека,¹⁰⁹ не обладает юрисдикцией на обследование условий заключения, кроме случаев нарушения прав, гарантируемых Европейской конвенцией по правам человека (а в последней отсутствуют статьи, непосредственно касающиеся режима содержания заключенных), практика показала, что даже в рамках этих полномочий Комиссии часто предоставлялась возможность обследовать условия содержания под стражей.¹¹⁰ Еще в 1962 г. ею впервые было установлено, что положения ст. 3 Европейской конвенции могут применяться к оценке условий содержания лиц, лишенных свободы (дело «Ильзе Кох против Австрии»).

В деле «Валашинас против Литвы», рассмотренном Европейским Судом по правам человека 24 июля 2001 г., также речь идет об условиях содержания в пенитенциарном учреждении. ¹¹¹Правда, некоторыми правоведами оно относится к категории дел, затрагивающих расширительное толкование ст. 3.¹¹² Однако автору настоящей работы это суждение не представляется очевидным.

Ниже будут представлены аргументы в пользу данного вывода, а пока позволим себе высказать предположение, что получение информации по вопросам исполнения наказаний рано или поздно приведет к появлению списка стран, где не выдерживаются даже минимальные требования в отношении тех аспектов управления пенитенциарными учреждениями, которые особенно важны для обеспечения гуманных условий обращения с лицами, лишенными свободы, которое оказало бы на них исправительное воздействие в рамках современной системы.

В связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод и в целях обеспечения эффективной защиты интересов России при рассмотрении дел в данном суде Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. (с изменениями на 22 декабря 1999 г.) постановлено учредить должность Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека и утвердить Положение, определяющее его полномочия. В соответствии с указанным Положением основными функциями Уполномоченного являются:

· защита интересов Российской Федерации при рассмотрении в Европейском суде по правам человека возбужденных против России дел на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

· изучение правовых последствий решений Суда для государств - членов СЕ и подготовка с учетом прецедентного права СЕ рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики;

· обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при исполнении решений Комитета министров СЕ и Европейского суда в связи с исками о нарушении Россией своих обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод, включая восстановление нарушенного права и выплату истцам денежной компенсации.

В соответствии с возложенными на него функциями Уполномоченный:

· по получении нотификации о возбуждении иска против России незамедлительно информирует об этом Президента, Председателя Правительства РФ, заинтересованные органы власти и местного самоуправления;

· запрашивает у органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимую для эффективного представления интересов России в Суде информацию о фактической и юридической стороне дела с приложением копий всех относящихся к делу документов; указанные органы обязаны представить Уполномоченному такую информацию не позднее чем через месяц после получения запроса;

· выступает в качестве представителя Российской Федерации при разбирательстве дел в Суде и (или) привлекает в этих целях представителей Генеральной прокуратуры, соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также российских и зарубежных адвокатов, в том числе на договорной основе;

· ведет по согласованию с заинтересованными органами государственной власти и местного самоуправления переговоры о досудебном урегулировании дел и при посредничестве Суда заключает с истцом соответствующие соглашения;

· в случае вынесения решения о выплате истцу денежной компенсации в связи с неправомерными действиями указанных органов и (или) о восстановлении нарушенного права информирует об этом указанные органы и Министерство финансов, которые не позднее чем через месяц после получения извещения обеспечивают исполнение решения в полном объеме, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Генеральную прокуратуру РФ;

· обеспечивает совместно с заинтересованными федеральными органами разработку соответствующих законопроектов и представляет Президенту РФ предложения об использовании права законодательной инициативы, если исполнение решений Суда связано с внесением изменений и дополнений в федеральные законы;

· обеспечивает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовку проектов соответствующих нормативных правовых актов и вносит их на рассмотрение соответствующих органов, если исполнение решений Суда связано с внесением изменений и дополнений в нормативные правовые акты Президента, Правительства РФ, иные нормативные правовые акты;

· информирует постоянного представителя Российской Федерации при Совете Европы об исполнении или ходе исполнения решений Суда и оказывает ему консультативное содействие при рассмотрении в Комитете министров Совета Европы вопросов о нарушениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Рассматривая возможность применения настоящих правил при выработке политики, практической реализации, обучении или проведении инспекционных проверок, необходимо всегда помнить о четырех основных целях, изложенных в начале преамбулы.¹¹³