ТЕМА 5: Учреждения и органы, исполняющие наказание, и контроль за их деятельностью
| § 1. Понятие и система учреждений и органов, исполняющих наказания Принудительный процесс исполнения наказания требует соответствующего аппарата в лице государственных органов, ведающих исполнением наказания. Прежде всего нормальное функционирование тюремной системы невозможно без подчинения всех ее звеньев распоряжениям центрального органа управления. Результатом реформы тюремной системы конца XIX столетия стало образование централизованного тюремного ведомства во главе с Главным тюремным управлением, которое на первых порах вошло в состав Министерства внутренних дел, а с 1895 г. стало подведомственным Министерству юстиции. Как орган центрального управления оно определяло основные направления и содержание реформы тюремной системы. В итоге единую систему исполнения наказаний составили в центре Министерство юстиции и Главное тюремное управление с широкими полномочиями; на среднем уровне – губернаторы и губернские правления с тюремными отделениями в составе губернского тюремного инспектора, его помощника и определенного штата служащих, наделенных довольно большими правами, в низовом звене – тюремная администрация во главе с начальниками тюрем и их помощниками, священники, дьяконы и псаломщики при местах заключения, врачи и фельдшеры, а также тюремная стража — старшие и младшие надзиратели, в обязанности которой входило обеспечение надзора за лицами, находящимися в заключении. Из данной системы закон выделял отдельные места заключения в Санкт-Петербурге, Царском Селе и Москве, соподчиненность и порядок регулирования деятельности которых отличались тем, что они находились в ведении санкт-петербургского и московского губернаторов. Для наблюдения за местами заключения в этих городах учреждались особые наблюдательные комиссии в составе избираемых городскими думами представителей, лиц прокурорского надзора, членов благотворительных тюремных комитетов, а также членов, назначаемых Министром юстиции. Перед Советской властью встала задача подчинить тюремную систему своим органам на территории всей страны. Слом старого управленческого аппарата происходил через две стадии: 1-я — установление контроля над ним со стороны политических комиссаров и подчинение всех звеньев тюремной системы Советам;1 2-я — ликвидация, а в ряде случаев коренная реорганизация старого и создание нового аппарата. 12 декабря 1917 г. Совет Народных Комиссаров возложил на Народный комиссариат юстиции руководство местами заключения и в его составе была создана Тюремная коллегия.2 Она не могла не реагировать на преобразования на местах, направленные на ликвидацию ее опорных звеньев — тюремных инспекций, на установление нового порядка управления местами заключения, самовольное закрытие тюрем. При таком положении дел тюремная система переставала четко функционировать. Необходимо было принимать меры, обеспечивающие нормальную работу мест заключения. В связи с этим в феврале 1918 г. Народный комиссариат юстиции (НКЮ) РСФСР направляет на места телеграмму с требованием сохранить тюремные инспекции и администрацию мест заключения «для правильной постановки тюремного дела». В мае 1918 г. Тюремная коллегия была преобразована в Карательный отдел НКЮ, а тюремные коллегии на местах — в карательные отделы при губернских комиссариатах юстиции. Но тем не менее принципиально важные вопросы исполнения наказаний продолжали приниматься коллегиально, что имело большое практическое значение для деятельности Карательного отдела и его структурных подразделений. Это помогало избегать ошибок и в то же время компенсировало недостаток специальных познаний в области теории и практики работы у многих сотрудников. К 1921—1922 гг. сложилось положение, при котором исполнением наказаний занимались различные ведомства: Центральный исправительно-трудовой отдел в составе НКЮ, Главное управление принудительных работ в составе НКВД, Главное управление милиции, заведовавшее арестными домами, ОГПУ с подведомственными ему местами заключения и лагерями.3 Это не только приводило к ненужным усилиям, затратам средств, но и вступало в противоречие с единой исправительно-трудовой политикой. Данное противоречие предстояло устранить путем централизации процесса исполнения уголовных наказаний. Требовалось создать единую систему мест лишения свободы в республиках, единый центральный орган управления и единую правовую базу. Названные факторы свидетельствовали о необходимости объединения органов, исполняющих наказания. Надо было финансировать каждое из ведомств отдельно, содержать на местах соответствующие аппараты, поэтому следует признать вполне правомерным решение сложившейся проблемы путем сосредоточения всех функций в области исполнения наказаний в одном ведомстве. При обсуждении этого вопроса в Совнаркоме еще в 1920 г. предлагалось объединить их под руководством НКЮ. Эту линию в 1922 г. проводил начальник Центрального исправительно-трудового отдела. В то же время он стремился не допустить подчинения местных карательных отделов исполкомам, что являлось ошибочным, и ряд выступавших на IV съезде работников юстиции неодобрительно отнеслись к этой идее, отметив, что это не только вредно, но и невозможно, поскольку тюрьмы в конце концов состоят на иждивении исполкомов. Свою практическую реализацию идея объединения мест лишения свободы под эгидой НКЮ РСФСР получила в постановлении ВЦИК, в котором предлагалось в срок до 1 июля 1922 г. сосредоточить концентрационные лагеря и лагеря принудительных работ в НКЮ, оставив в ведении ОГПУ по одному месту заключения в Москве и Петрограде, и предоставить ему право в провинции пользоваться организуемыми органами НКЮ особыми отделениями в местах заключения. Таким образом, проведенная реорганизация привела к созданию единого органа управления местами заключения как в РСФСР, так и в других союзных республиках. Дальнейшие изменения в системе ИТУ произошли в связи с ликвидацией постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. НКВД союзных и автономных республик. В соответствии с постановлением находившиеся в ведении НКВД места заключения, а также организация ссылок с принудительными работами и принудительные работы без содержания под стражей перешли в ведение НКЮ союзных и автономных республик. При НКЮ РСФСР было создано Главное управление исправительно-трудовых учреждений (ГУИТУ). В 1934 г. в связи с образованием НКВД СССР все места лишения свободы были вновь переданы в его ведение. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934 г. прекратило свою деятельность ГУИТУ НКЮ РСФСР и других союзных республик. Все подведомственные ему места лишения свободы, равно как и исправительно-трудовые лагеря, были переданы Главному управлению исправительно-трудовых лагерей, трудовых поселений и мест заключения (ГУЛАГ) НКВД СССР. Для руководства принятыми от НКЮ исправительно-трудовыми учреждениями в его составе создавался отдел мест заключения. Тем самым управление всеми местами заключения было сосредоточено в одном общесоюзном органе — НКВД СССР. В 1936—1937 гг. при ГУЛАГе начали создаваться управления специализированных лагерей, которые обеспечивали решение тех или иных хозяйственных задач. Подчиненные им ИТЛ находились в различных областях, краях и подчинялись также соответствующим УНКВД. В 1937 г. принимается решение о передаче их в непосредственное подчинение ГУЛАГ НКВД СССР. В связи с этим существовавшие управления (отделы) исправительно-трудовых лагерей реорганизуются в управления (отделы) мест заключения НКВД, УНКВД республик, краев и областей. В их распоряжении оставались лишь исправительно-трудовые колонии и тюрьмы. В марте 1953 г., подавляющее большинство ИТЛ и колоний (за исключением тех, которые обеспечивали строительство важнейших оборонных объектов) были переданы в ведение Министерства юстиции СССР. Однако создание двух самостоятельных систем не способствовало ни повышению уровня руководства местами лишения свободы, ни улучшению их деятельности, а поэтому постановлением Совета Министров СССР от 21 января 1954 г. они были возвращены в МВД СССР. Не последнюю роль в положительном решении вопроса о возвращении пенитенциарной системы в Минюст сыграло стремление России к вступлению в Совет Европы, заявку на которое она подала 7 мая 1992 г. В ответ Комитет министров СЕ принял Резолюцию, в которой обратился к Парламентской ассамблее с просьбой подготовить документ по заявке в соответствии с уставной Резолюцией. В Заключении от 25 января 1996 г. по данной заявке Парламентская ассамблея отметила, что положительное решение вопроса связывается с обязательством России передать управление пенитенциарными учреждениями и надзор за исполнением наказаний, как это только станет возможным, в компетенцию Министерства юстиции (п. 10 ст. 7), а в январе 1997 г. СЕ решительно заявил о необходимости выполнения этого обязательства. 28 февраля 1996 г. Россия стала полноправным членом Совета Европы. Необходимым следствием по выполнению взятых на себя обязательств явился Указ Президента РФ от 8 октября 1997 г., которым в соответствии с рекомендациями Комитета Министров СЕ было постановлено осуществить поэтапное реформирование УИС, предусмотрев ее передачу в ведение Минюста.4 31 января 1998 г. в целях реализации данного Указа Правительством РФ принимается Комплексный план мероприятий, которым предусматривается приведение правовой базы, обеспечивающей функционирование УИС, в соответствие с ее новой ведомственной принадлежностью. Прежде всего в соответствующих нормативных актах потребовалась заменить слова «Министерство внутренних дел Российской Федерации», «Министр внутренних дел, начальник управления внутренних дел субъекта Федерации» на соответствующие термины, но уже теперь с упоминанием Министерства юстиции, а также добавить такие термины, как «сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», «лиц рядового или начальствующего состава учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», «территориального органа управления уголовно-исполнительной системы» и т. п. Только на федеральном уровне изменения указанного характера потребовалось внести в текст 18-ти законодательных актов, в том числе в УИК, УПК, а также законы «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «О беженцах», «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «Об оружии», «О плате за землю», «О подоходном налоге с физических лиц», «О воинской обязанности и военной службе», «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей» и др.5 Но терминологической правкой дело не ограничилось. Потребовалось также внесение дополнений в некоторые указы Президента и постановления Правительства РФ, касающиеся задач и функций Министерства юстиции, правил функционирования УИС, социальной защиты персонала и прочих вопросов. После проведения этой работы Указом Президента от 28 июля 1998 г. постановлено передать до 1 сентября 1998 г. УИС МВД с входящими в ее состав центральным и территориальными органами, учреждениями, предприятиями, организациями и имуществом в ведение Минюста и считать УИС Минюста правопреемником УИС МВД.6 В целях реализации названных нормативных актов Министр юстиции РФ издает 24 марта 1999 г. Приказ, которым утверждает Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции (ГУИН Минюста России), которое становится центральным органом УИС, созданным для обеспечения организации исполнения законодательства по вопросам ее деятельности. Параллельно происходили изменения и в организации исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Первоначально возникшие на месте инспекций исправительных работ уголовно-исполнительные инспекции также создавались МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в каждом районе, городе (районе города) и являлись самостоятельными структурными подразделениями городских (районных) управлений (отделов) внутренних дел, возглавляемыми начальниками инспекций, действующими под общим руководством начальников (заместителей начальников) горрайорганов внутренних дел. 28 мая 1999 г. принимается решение передать с 1 июля 1999 г. из МВД штатную численность уголовно-исполнительных инспекций в количестве 3501 единицы, в УИС Минюста, обеспечить в установленном порядке переход сотрудников органов внутренних дел в УИС и считать их с 1 июля 1999 г проходящими службу в прежних должностях с сохранением должностных окладов, размеров увеличений надбавок и доплат к должностным окладам, а также льгот, предусмотренных законодательством.7 В целом период становления УИС в составе Министерства юстиции был завершен в 2000 г. На базе принятых от МВД и Минобороны 64 военных городков, 24 из которых были переданы в 2000 г., размещены различные службы УИС, в том числе 10 исправительных колоний, 5 баз отделов спецназначения, 3 туберкулезных больницы, 4 учебных центра и другие объекты.8 21 июля 1997 г. принимается Федеральный закон «О судебных приставах», определяющий полномочия службы судебных приставов, порядок ее организации и деятельности. Тем самым был ликвидирован институт судебных исполнителей при районных судах и создана служба судебных приставов в органах юстиции, на которые возложена задача по принудительному исполнению судебных актов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве. Предусматривалось, что данная служба образуется Министерством юстиции и возглавляется заместителем министра юстиции – главным судебным приставом РФ. В нее вошли: а) департамент судебных приставов, возглавляемый заместителем главного судебного пристава; б) служба судебных приставов военных судов, возглавляемая заместителем начальника Управления военных судов – главным военным судебным приставом;9 в) службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ, возглавляемые заместителями начальников органов юстиции субъектов РФ – главными судебными приставами субъектов; и г) районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов РФ подразделения судебных приставов, возглавляемые старшими судебными приставами. Таким образом подразделения судебных приставов также вошли в систему органов Минюста и его территориальных органов в субъектах РФ. Однако спустя непродолжительное время в марте 2004 г. была проведена административная реформа. В целях формирования более эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливается, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят 1) федеральные министерства, 2) федеральные службы и 3) федеральные агентства.10 В соответствии с данным Указом некоторые общие функции в сфере исполнения наказания были оставлены за Минюстом, а вопросы непосредственной организации исполнения наказаний переданы двум вновь образованным службам – Федеральной службе исполнения наказаний и Федеральной службе судебных приставов. Министерство юстиции Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, основными задачами которого являются: 1) разработка общей стратегии государственной политики в сфере исполнения наказаний; 2) нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; 3) координация и контроль деятельности находящихся в его ведении ФСИН и ФССП.11 В целях реализации первой задачи Минюст осуществляет следующие полномочия: · вносит Президенту и в Правительство РФ предложения по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности подведомственных ему федеральных служб; · обобщает практику применения законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию своей деятельности; Под функциями по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности соответствующих служб, понимается издание на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов, обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. В целях осуществления данной функции Минюст: · вносит Президенту и в Правительство РФ проекты нормативных актов по вопросам, относящимся к сферам деятельности подведомственных ему федеральных служб; · самостоятельно принимает нормативные акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ; · вносит Президенту проект перечня должностей высшего начальствующего состава сотрудников УИС и соответствующих этим должностям специальных званий, а также представления о назначении на должности, замещаемые лицами высшего начальствующего состава и о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава сотрудникам ФСИН. Под функциями по контролю и надзору понимаются: а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; а также б) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. В целях реализации указанных задач Минюст осуществляет следующие полномочия: · обеспечивает исполнение Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, а также международных договоров по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности; · обобщает практику деятельности подведомственных федеральных служб и принимает меры, направленные на ее совершенствование; · осуществляет контроль за соответствием решений подведомственных федеральных служб законодательству и отменяет в пределах своей компетенции противоречащие ему решения, если иной порядок отмены таких решений не установлен федеральным законом; · организует и проводит проверки деятельности территориальных органов и федеральных государственных учреждений Минюста; · присваивает сотрудникам ФСИН специальные звания среднего и старшего начальствующего состав и др. Федеральные службы Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные функции в установленной сфере деятельности. Возглавляет федеральную службу руководитель (директор) федеральной службы. Особенность статуса федеральной службы состоит в том, что она не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты (приказы, указания и распоряжения) по вопросам организации деятельности службы, обязательные для исполнения всеми ее работниками. Специальные функции в области борьбы с преступностью осуществляют: Федеральная служба исполнения наказаний, которой переданы функции Минюста по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания лиц, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания; Федеральная служба судебных приставов, которой переданы функции Минюста по обеспечению исполнения решений судов. Обе федеральные службы находятся в ведении Минюста России. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах. Поскольку руководство деятельностью Минюста России и его федеральными службами осуществляет Президент РФ, Министр юстиции и руководители указанных федеральных служб назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, Положение о федеральном органе уголовно-исполнительной системы и Федеральной службе судебных приставов, их структура и штатная (предельная) численность утверждаются Президентом РФ. Соответственно Указами Президента от 13 октября 2004 г. утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний и Положение о Федеральной службе судебных приставов12 Настоящим Указом разрешено иметь в Федеральной службе исполнения наказаний шесть заместителей директора Службы, в том числе одного первого заместителя, а также 17 управлений по основным направлениям деятельности Службы, а Правительству РФ предложено представить предложения по численности должностей в УИС, подлежащих замещению лицами начальствующего состава и содержащихся за счет средств федерального бюджета. Система учреждений и органов, исполняющих наказания В действующем УИК не только урегулированы вопросы исполнения всех видов уголовных наказаний, но и определены исполнительные органы для каждого из них. Так, в соответствии со ст. 16: По сложившейся традиции в законодательстве и доктрине принято различать органы и учреждения, исполняющие наказание. Первые называются органами потому, что помимо исполнения наказания они выполняют еще и ряд других функций, а учреждениями считаются те же органы, которые специально созданы для исполнения наказания и других функций не имеют. Таким образом, на сегодняшний день органы и учреждения, исполняющие наказания, составляют в своей совокупности систему разнородных звеньев, которая включает в себя: 1. суды, вынесшие приговор, исполняющие наказания в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград;13 2. судебные приставы-исполнители по месту жительства (работы) осужденного, исполняющие наказания в виде штрафа; 3. учреждения УИС, включающие в себя: a. уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства (работы) осужденного, исполняющие наказания в виде обязательных работ, исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также осуществляющие контроль за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания; b. исправительные центры, арестные дома и исправительные учреждения (колонии-поселения, воспитательные колонии, лечебные исправительные учреждения, исправительные колонии общего, строгого или особого режима, тюрьмы и следственные изоляторы), исполняющие соответственно наказания в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы и сопровождающего их наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также смертной казни; 4. воинские структуры, которые включают в себя: a. отдельные дисциплинарные батальоны и роты, предназначенные для исполнения наказания в виде содержания в дисциплинарной воинской части; b. командование гарнизонов на гауптвахтах или соответствующие отделения гарнизонных гауптвахт, исполняющие арест для осужденных военнослужащих; c. командование воинских частей, в которых проходят службу осужденные военнослужащие, исполняющее наказание в виде ограничение по военной службе, а также осуществляющее контроль за условно осужденными военнослужащими; 5. иные субъекты, включая a. администрацию организации, в которой работает осужденный, а также органы, правомочные в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие определенным видом деятельности, которые исполняют требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; b. должностные лица, присвоившие звание, классный чин или наградившие государственной наградой, либо соответствующие органы, исполняющие требования приговора о лишении специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. К органам, правомочным аннулировать разрешение на занятие определенным видом деятельности, могут относиться: a. общественные объединения (общество охотников и рыболовов, охраны окружающей природной среды и др.), b. Государственная автомобильная инспекция, Государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, Государственная судоходная инспекция Речного флота и др. c. органы, осуществляющие лицензирование определенных видов деятельности; d. в соответствующие службы органа внутренних дел (в отношении осужденного, лишенного права занимать должности в сфере экономической деятельности). За исполнение основной массы уголовных наказаний отвечает УИС Минюста РФ, в связи с чем продолжим изложение рассматриваемого вопроса с характеристики именно этой системы. § 2. Учреждения уголовно-исполнительной системы Понятие и структура уголовно-исполнительной системы Понятие «уголовно-исполнительная система» пришло на смену таким ранее употреблявшимся терминам, как «исправительная система» и «пенитенциарная система». Первым актом, который ввел в нормативный оборот это понятие стал Закон РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы», из которого следует, что она включает в себя три основных элемента: 1) учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы и смертной казни; 2) органы управления системой; 3) предприятия и учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности УИС. С принятием УИК 1996 г. к учреждениям УИС были отнесены также уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры, арестные дома.14 Таким образом, в настоящее время УИС образуют следующие подсистемы: 1) учреждения, исполняющие наказания в виде обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы, ареста и лишения свободы; 2) органы управления системой; 3) предприятия и учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности УИС. В каждую из указанных подсистем входит ряд структурных образований. Так, центральный, базисный элемент этой системы – учреждения, исполняющие наказания включают в себя: уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры, арестные дома, колонии, тюрьмы и СИЗО. Органы управления системой включают в себя: 1) территориальные органы управления системой и 2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний.15 В число предприятий и учреждений, созданных для обеспечения деятельности УИС, могут входить по решению Правительства: следственные изоляторы, специально созданные для обеспечения ее деятельности предприятия, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения.16 Например, на 1 января 2002 г. в составе УИС действовало 6 высших учебных заведений (с филиалами в 6 городах), в том числе Академия права и управления Минюста России, и 1 среднее специальное учебное заведение, 80 учебных центров, а также научно-исследовательский институт с филиалами в Твери и Иваново.17 Включение в УИС не только органов, непосредственно исполняющих уголовные наказания, но и предприятий и организаций, которые непосредственно в исполнении наказаний не участвуют, по мнению некоторых авторов, нарушает признаки системы.18 Другие, напротив, полагают, что указанные предприятия и организации, выполняя свои функции, «способствуют повышению эффективности реализации уголовного закона, деятельности центрального элемента данной системы – учреждений и органов, исполняющих наказания, а значит, являются необходимой частью уголовно-исполнительной системы».19 Таким образом, понятие «система учреждений и органов, исполняющих наказания» остается более широким чем понятие «уголовно-исполнительная система», оставляя за ее пределами судебных приставов, исполняющих наказание в виде штрафа, и дисциплинарные воинские части и гауптвахты, исполняющие арест осужденных военнослужащих, а также суды, исполняющие наказание в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. Некоторыми авторами предлагалось включить в рассматриваемое понятие всю совокупность органов и учреждений, непосредственно исполняющих наказания и реализующих иные меры уголовно-правового воздействия, а также комплекс органов и организаций, обеспечивающих и содействующих эффективному исполнению уголовных наказаний, назвав это единой уголовно-исполнительной системой.20 Тем самым УИС предстает как многофункциональная комплексная система. Каждая из указанных подсистем должна иметь собственные цели, выполнять определенные функции, обладать необходимой структурой и специфическими полномочиями для решения как собственных, так и общих для УИС задач. Организация деятельности УИС Правовую основу деятельности УИС составляют Конституция РФ, Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, нормативные правовые акты Министерства юстиции РФ. Организационно-управленческий аспект деятельности УИС включает в себя комплекс вопросов эффективного функционирования всех ее составных частей, организации деятельности системы в целом и ее элементов, структуры и функций управления системы в целом и отдельных ее частей. Федеральным органом, осуществляющим правоприменительные и контрольно-надзорные функции в сфере исполнения наказаний и некоторых иных мер уголовно-правового воздействия, является Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), подведомственная Минюсту России.21 Правовой статус ФСИН характеризуется тем, что она является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с российским законодательством. Возглавляет ФСИН директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом по представлению Председателя Правительства РФ. Он несет персональную ответственность за осуществление возложенных на ФСИН полномочий. Директор: 1. осуществляет на основе единоначалия руководство деятельностью ФСИН, в том числе распределяет обязанности между своими заместителями, устанавливает полномочия других должностных лиц по решению ими оперативных, организационно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов, относящихся к компетенции ФСИН; 2. вносит Министру юстиции: o предложения о заключении международных договоров и соглашений в установленной сфере деятельности; o предложения о принятии на вооружение УИС образцов специальной техники и специальных средств для последующего представления в Правительство РФ; o проекты нормативных правовых актов и предложения по совершенствованию законодательства по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН; o проект перечня должностей высшего начальствующего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы и соответствующих этим должностям специальных званий для последующего представления Президенту РФ; o предложения по установлению в соответствии с законодательством перечня должностей, замещаемых лицами младшего, среднего и старшего начальствующего состава ФСИН, и соответствующих этим должностям специальных званий; o предложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителей директора и руководителей территориальных органов ФСИН; o представления о присвоении сотрудникам ФСИН специальных званий среднего и старшего начальствующего состава, специального звания полковника внутренней службы, а также представления о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава сотрудникам ФСИН; 3. утверждает: o штатное расписание центрального аппарата ФСИН в пределах установленных Президентом РФ численности и фонда оплаты труда работников центрального аппарата ФСИН; o структуру и штатное расписание территориальных органов ФСИН; o смету расходов на содержание работников ФСИН в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете; o положения о структурных подразделениях ФСИН, ее территориальных органах; o положения об экспертных, консультативных и совещательных органах и составы этих органов; 4. принимает решения: o о создании, реорганизации и ликвидации территориальных органов ФСИН; o об учреждении, реорганизации и ликвидации предприятий учреждений, исполняющих наказания; 5. издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты, а также организует проверку их исполнения; 6. отменяет противоречащие законодательству акты, изданные руководителями учреждений и органов УИС, если иной порядок не установлен законодательством; 7. проводит конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд УИС; 8. принимает решения о приеме на службу (работу) в УИС, увольнении со службы (работы), приостановлении службы (работы) работников; 9. назначает на должность и освобождает от должности работников УИС, за исключением лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляется Президентом или Министром юстиции РФ; 10. определяет перечень (номенклатуру) должностей в УИС, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется руководителями территориальных органов ФСИН, и полномочия этих руководителей по присвоению сотрудникам специальных званий до подполковника внутренней службы включительно: 11. присваивает сотрудникам ФСИН России специальные звания до подполковника внутренней службы включительно; 12. решает в пределах своей компетенции и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вопросы о присвоении федеральным государственным гражданским служащим ФСИН классных чинов; 13. решает вопросы поощрения работников УИС и применения к ним мер дисциплинарного взыскания; 14. распоряжается финансовыми средствами, выделяемыми из федерального бюджета на содержание УИС; 15. осуществляет прием граждан, рассматривает жалобы и заявления, принимает по ним решения, проводит служебные проверки по фактам нарушения законности и чрезвычайным происшествиям и др. Основными задачами ФСИН России являются: 1. исполнение уголовных наказаний; 2. контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым предоставлена отсрочка отбывания наказания; 3. обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных; 4. обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, а также безопасности лиц, находящихся на их территориях, и объектов УИС; 5. охрана и конвоирование осужденных по установленным маршрутам, включая конвоирование российских граждан и лиц без гражданства на территорию России, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции; 6. создание осужденным условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров и федеральных законов; 7. организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации; 8. управление территориальными органами ФСИН и непосредственно подчиненными учреждениями. ФСИН России осуществляет следующие полномочия: 1. обеспечивает: o точное и безусловное исполнение приговоров, постановлений и определений судов в отношении осужденных; o установленный порядок исполнения наказаний, исполнение режимных требований в учреждениях, исполняющих наказания, надзор за осужденными; o исполнение международно-правовых обязательств по передаче осужденных в государства их гражданства и по экстрадиции; o функционирование и развитие сети открытой и шифрованной связи, предоставление телекоммуникационных услуг осужденным; o привлечение осужденных к труду и создание условий для их моральной и материальной заинтересованности в результатах труда; 2. осуществляет: o направление осужденных к месту отбывания наказания, их размещение, а также перевод осужденных из одних учреждений, исполняющих наказания, в другие; o меры по обеспечению сотрудников УИС оружием и специальными средствами, по соблюдению правил оборота оружия; o медико-санитарное обеспечение осужденных, надзор за исполнением санитарного законодательства, а также применение к осужденным принудительных мер медицинского характера и обязательного лечения; o подготовку материалов о нежелательности пребывания (проживания) в России иностранных граждан и лиц без гражданства, освобождаемых из мест лишения свободы, для представления в Минюст; o контроль деятельности учреждений и органов УИС, а также контроль за соблюдением законности и обеспечением прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей; o охрану учреждений и органов УИС, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; o организацию в пределах своей компетенции специальных перевозок осужденных, их конвоирование и охрану на период конвоирования; o эксплуатацию, техническое обслуживание и охрану имущества УИС, а также необходимые меры по его сохранению и рациональному использованию; o меры по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей; 3. принимает участие: o в подготовке материалов, необходимых для рассмотрения ходатайств осужденных о помиловании; o в разработке и проведении юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся деятельности УИС, по поручению Минюста России; o в разработке федеральных программ развития и укрепления УИС; o в разработке специальной техники, специальных средств, используемых в УИС, а также осуществляет их закупку, хранение, ремонт и списание; 4. организует: o взаимодействие территориальных органов ФСИН с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, а также с общественными и религиозными объединениями; o осуществляемую учреждениями УИС оперативно-разыскную деятельность; o проведение с осужденными воспитательной работы, направленной на их исправление; o взаимодействие со средствами массовой информации и редакционно-издательскую деятельность в целях выполнения возложенных на УИС задач; o кадровое обеспечение центрального аппарата ФСИН, ее территориальных органов, учреждений, исполняющих наказания, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров; o подготовку материалов для докладов Министра юстиции Президенту и Правительству РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания; o исполнение актов об амнистии и помиловании; 5. создает, реорганизует и ликвидирует предприятия учреждений, исполняющих наказания; 6. запрашивает и получает в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности; 7. организует прием граждан, обеспечивает своевременное и в полном объеме рассмотрение их устных и письменных обращений по вопросам, касающимся деятельности УИС, принятие по ним соответствующих решений и направление ответов в установленный срок; ФСИН России осуществляет свою деятельность непосредственно (во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями) или через свои территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, а также предприятия и учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности УИС. Территориальные органы УИС создаются на территориях субъектов РФ. Они также являются юридическими лицами. В настоящее время подавляющее большинство из них имеет статус Главных управлений ФСИН по соответствующей области (краю, республике), являющихся юридическими лицами. Указанные органы осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказания, а также специальными подразделениями УИС по конвоированию, обладая также полномочиями, владеть, распоряжаться и пользоваться закрепленным за ними имуществом. В интересах развития социальной сферы УИС, а также привлечения осужденных к труду территориальные органы имеют право создавать предприятия любых организационно-правовых форм, участвовать в их создании и деятельности на правах учредителя, а также в управлении ими.22 Руководство учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности может осуществляться территориальными органами УИС, созданными без учета административно-территориального деления, по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, на территориях которых расположены указанные учреждения, и находящимися в непосредственном подчинении федерального органа УИС.23 Учреждения, исполняющие наказание в виде лишения свободы Виды учреждений, исполняющих лишение свободы, определяются УИК. Решения об их создании и ликвидации принимаются Правительством России по согласованию с органами исполнительной власти ее субъектов. Что же касается участия ФСИН в этом деле, то его директор лишь готовит и вносит руководству Минюста предложения для представления в Правительство о создании, реорганизации и ликвидации учреждений, исполняющих наказания, для представления в Правительство. Директор ФСИН вносит Министру юстиции предложения: · по изменению вида режима и лимита наполнения учреждений, исполняющих наказания; · о создании изолированных участков с различными видами режима в учреждениях, исполняющих наказания; · о создании помещений, функционирующих в режиме следственного изолятора, в учреждениях, исполняющих наказания. Учреждения, исполняющие наказания, участвующие в многоцелевом пользовании лесным фондом и дальнейшей переработке древесины в едином технологическом цикле, относятся к учреждениям с особыми условиями хозяйственной деятельности. Места их расположения определяют территориальные органы УИС. По решению федерального органа УИС могут создаваться объединения учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, которые имеют обязанности и права учреждений, исполняющих наказания.24 По состоянию на 1 ноября 1998 г. в России имелось 922 исправительных учреждения,25 на 1 января 2000 г. – 937,26 на 1 марта 2001 г. – 998,27 на 1 января 2002 г. – 1000,28 на 1 января 2004 г. –1090 исправительных учреждения (включая колонии, тюрьмы и СИЗО). Учреждения, исполняющие наказания, являются юридическими лицами. Их структура и штаты, а также положения об указанных учреждениях утверждаются территориальными органами УИС в соответствии с нормативами, устанавливаемыми Правительством РФ, типовыми структурами, штатами и положениями, утверждаемыми центральным органом УИС. Для осуществления своих функций учреждения, исполняющие наказания, наделены определенными обязанностями и правами. В соответствии со ст. 13 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» учреждения, исполняющие наказания, обязаны: 1. обеспечивать исполнение уголовно-исполнительного законодательства; 2. создавать условия для обеспечения правопорядка и законности, безопасности осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на их территориях; 3. обеспечивать привлечение осужденных к труду, а также осуществлять их общее и профессиональное образование и профессиональное обучение; 4. обеспечивать охрану здоровья осужденных; 5. осуществлять деятельность по развитию своей материально-технической базы и социальной сферы; 6. в пределах своей компетенции оказывать содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; 7. обеспечивать режим содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, а также соблюдение их прав и исполнение ими своих обязанностей в соответствии с Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».29 Статья 14 названного Закона предоставляет учреждениям, исполняющим наказания, следующие права: 1. осуществлять контроль за соблюдением режимных требований на объектах учреждений, исполняющих наказания, и территориях, прилегающих к ним; 2. осуществлять оперативно-розыскную деятельность; 3. требовать от осужденных и иных лиц исполнения ими обязанностей и соблюдения правил внутреннего распорядка учреждений, исполняющих наказания; 4. применять по отношению к правонарушителям предусмотренные законом меры воздействия и принуждения; 5. составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание и применять другие предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры; 6. производить досмотр и обыск осужденных, иных лиц, их вещей, транспортных средств, находящихся на территориях учреждений, исполняющих наказания, предприятий учреждений, исполняющих наказания, и на прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования, а также изымать запрещенные вещи и документы; 7. осуществлять регистрацию осужденных, а также их фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку и дактилоскопирование; 8. при проведении операций по задержанию осужденных, совершивших побег или уклоняющихся от отбывания наказания, в местах, где вероятно их появление, осуществлять досмотр транспортных средств, проверку документов; 9. проводить медицинское освидетельствование осужденных с целью выявления фактов употребления алкоголя, наркотических или токсических веществ, назначать медицинское обследование осужденных; 10. использовать безвозмездно возможности средств массовой информации для розыска осужденных, совершивших побег; 11. производить в предусмотренных законодательством случаях и порядке уголовно-процессуальные действия; 12. применять и использовать физическую силу, специальные средства и оружие в случаях и порядке, установленных настоящим Законом; 13. временно ограничивать или запрещать движение транспорта на прилегающих к учреждениям, исполняющим наказания, территориях, на которых установлены режимные требования, не допускать граждан на эти территории или обязывать их там остаться либо покинуть эти территории с целью соблюдения режимных требований, защиты жизни и здоровья граждан; 14. в установленном порядке вводить режим особых условий; 15. привлекать осужденных к труду с учетом их трудоспособности и, по возможности, специальности; 16. осуществлять предпринимательскую и иные виды деятельности для обеспечения жизнедеятельности учреждений, исполняющих наказания, и привлечения осужденных к труду; 17. участвовать в создании и деятельности предприятий любых организационно-правовых форм, а также участвовать на правах учредителя в управлении ими в интересах развития своей социальной сферы, привлечения осужденных к труду;30 18. владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ними имуществом в пределах установленной компетенции; 19. принимать во владение и пользование от учреждений, организаций и предприятий любых организационно-правовых форм, а также граждан материально-технические ресурсы, финансовые средства и имущество; 20. обращаться в суд за защитой своих законных прав и интересов. Уголовно-исполнительные инспекции Основные задачи, права и обязанности инспекций, а также организационные основы их деятельности определены Положением об уголовно-исполнительных инспекциях.31 В соответствии с указанным Положением инспекции являются учреждениями, исполняющими наказания в отношении лиц, осужденных без изоляции от общества. Их основными задачами являются: a. исполнение наказаний в виде обязательных и исправительных работ, а также лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; b. контроль за поведением условно осужденных и осужденных женщин, которым судом отсрочено отбывание наказания; c. предупреждение преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в инспекциях. В соответствии с законодательством на инспекции возлагаются следующие основные обязанности: a. ведение учета осужденных; b. разъяснение им порядка и условий отбывания наказаний; c. организация и проведение воспитательной работы с осужденными; d. согласование с органами местного самоуправления объектов для отбывания обязательных работ осужденными; e. направление при необходимости осужденных к исправительным работам в органы по вопросам занятости населения для трудоустройства; f. контроль за поведением осужденных по месту работы, учебы и жительства, а также исполнением ими обязанностей и соблюдением запретов, возложенных судом и инспекцией; g. выдача разрешений осужденным к исправительным работам на увольнение с работы по собственному желанию в период отбывания наказания и согласование вопроса с администрацией организаций, в которых они работают, о предоставлении им ежегодного оплачиваемого отпуска; h. проведение первоначальных мероприятий по розыску осужденных к исправительным работам, лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, условно осужденных и осужденных женщин, местонахождение которых неизвестно; i.внесение в суды в установленном порядке представлений по вопросам дальнейшего отбывания осужденными наказания и освобождения от наказаний; j. выявление причин и условий, способствующих совершению осужденными повторных преступлений, нарушений общественного порядка, трудовой дисциплины, и принятие мер по их устранению. В соответствии с законодательством инспекции имеют право: a. вызывать осужденных для разъяснения порядка и условий отбывания наказания, проведения профилактических бесед, выяснения вопросов, возникающих в процессе отбывания наказания, и причин допущенных нарушений порядка и условий отбывания наказания; b. устанавливать обязанности и запреты для осужденных к исправительным работам, продлевать или сокращать их сроки и объем; c. посещать осужденных по месту их нахождения, включая место жительства и работы, с целью контроля за поведением, соблюдением ими установленных обязанностей и запретов; d. выносить в установленном порядке постановления о приводе осужденных, состоящих на учете в инспекции и не являющихся по вызову в инспекцию без уважительных причин; e. проверять исполнение требований приговоров судов администрацией организаций, в которых работают осужденные к исправительным работам и лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также органами, правомочными аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, запрещенной осужденным; f. контролировать правильность и своевременность перечисления финансовых средств в соответствующий бюджет администрациями организаций, в которых работают осужденные к обязательным или исправительным работам, и привлекать к осуществлению контроля финансовые и налоговые органы; g. запрашивать от администрации организаций, в которых работают осужденные, документы о проведенной работе с осужденными, их поведении, отношении к труду, принятых к ним мерах поощрения и взыскания, а также сведения об отработанном осужденными времени. Порядок создания инспекций как учреждений УИС устанавливается Минюстом России. Инспекции являются юридическими лицами, имеют собственные бюджетные и текущие счета в банковских учреждениях, печать с изображением Государственного герба и штамп со своим наименованием и пользуются закрепленным за ними имуществом (транспортом, средствами связи и пр.) на правах оперативного управления. Организационно-методическое руководство, контроль за деятельностью инспекций и оказание им практической помощи осуществляют территориальные органы ФСИН России.32 В своей работе инспекции взаимодействуют с подразделениями органов внутренних дел, администрацией предприятий, учреждений и организаций, в которых работают осужденные, органами местного самоуправления, прокуратуры, судами и общественными объединениями. Инспекции взаимодействуют с органами внутренних дел на основе разработки и осуществления совместных мероприятий по контролю за поведением осужденных, соблюдением условно осужденными возложенных судом обязанностей, предупреждению преступлений и иных правонарушений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, а также обмена соответствующей информацией. В этих целях инспекции: · готовят и направляют в органы внутренних дел предложения в планы совместных мероприятий; · принимают участие в мероприятиях, проводимых органами внутренних дел по проверке поведения осужденных по месту жительства и в общественных местах; · систематически направляют в органы внутренних дел информацию об осужденных, состоящих на учетах.33 Инспекции рассматривают письма, заявления, жалобы осужденных и граждан по вопросам, отнесенным к их компетенции. |
Дата добавления: 2014-12-09; просмотров: 1357;