История возникновения и развития местного самоуправления в России

Как отмечают многие исследователи, первые истоки местного самоуправления в России уже возникли во времена существования Новгородской средневековой республики и особенно во времена правления Ивана IV, связанного с деятельностью губских и земских старост, призванных наряду с решением дел государственного значения разрешать также вопросы чисто местного значения.

Следующим историческим этапом дальнейшего установления в России можно считать реформы Петра I городского управления. Согласно этой реформе в городах российской Империи по примеру Западной Европы разрешалось создавать свои сословно-представительные органы городского управления, обычно они назывались «городскими ратушами», «магистратами», «городской бургамистр». Тем не менее, в силу объективных и некоторых субъективных причин, реформы городского управления не была доведена до логического конца во времена Петра I и со временем органы городского самоуправления вновь попали в административную зависимость от власти губернаторов, назначаемых сверху на местах.

Новым историческим этапом развития института местного самоуправления России также можно отнести реформы Екатерины II по реорганизации городского самоуправления. В свое время она издала 2 указа: указ о жалованной грамоте дворянства 1775 года, указ о правах и выгодах городам Российской Империи 1785 года, опираясь на опыт городского самоуправления в странах Западной Европы. Этими указами дозволялось во всех городах Российской Империи из числа городских обывателей формировать свои сословно-представительные органы городского самоуправления: «городские магистраты», «городской голова».

Кроме того, на органы городского самоуправления прямо возлагалось выполнение следующих полномочий по управлению городским хозяйством:

1) Содержание в надлежащем состоянии зданий, сооружений, мостов и дорог

2) Благоустройство территорий, поддержка ремесел, торговли, предпринимательской деятельности

3) Содержание и финансирование из городской казны, учреждение начального образования, здравоохранения и социального презрения

4) Взимание государственных податей городских налогов и сборов

Низшим звеном городского самоуправления являлись цеховые ремесленные управы, созданные по профессиональному признаку. Городская казна должна была формироваться за счет:

1) Поступлений от взимания налогов и сборов

2) Безвозмездных перечислений (пожертвований) физических лиц

3) Доходов от собственных предпринимательских действий

4) Поступающих государственных дотаций

Фактически такой порядок организации городского управления с небольшими изменениями сохранялся в России до 1846 года, когда в городе Санкт-Петербурге было принято новое положение об общественном управлении; затем в 1862 году подобное положение было принято в Москве.

Позднее были приняты новые городовые положения, распространившие свои действия на все остальные города Российской Империи и предусматривавшие впервые создание бессословных органов городского самоуправления. Первый орган назывался «городская дума» и «городской голова».

В сельских поселениях в России практически до 1861 года фактически отсутствовали какие-либо примитивные формы организации местного самоуправления, так как в тот период времени сохранялся и действовал институт крепостного права.

В 1864 году указом Александра II была проведена земская реформа местного самоуправленияв России, согласно которой в России на уровне губерний и уездов должна была формироваться целая система органов земского самоуправления: «избирательные съезды» или представительные органы населения уезда и губерний, которые не реже 1 раза в 3 года собирались на свои заседания и решали по существу вопрос – выборы гласных членов земских собраний.

Вторым органом были «губернские и уездные земские собрания». Это были постоянно действующие представительные органы земского самоуправления, решавшие на своих заседаниях наиболее важные вопросы местного значения, причем, как правило, они созывались не реже 1 раза в год.

Вопросы, которые они решали:

1) Формирование состава членов земских управ

2) Утверждение бюджета земств

3) Рассмотрение отчетов о деятельности земских управ

4) Разрешение жалоб, поступающие на действия земских управ

Возглавлял и руководил всей деятельностью земского собрания его председатель, наделявшийся рядом существенных полномочий:

1) Право созыва и ведения заседания собрания

2) Право подписания и обнародования актов земского собрания

3) Право отлагательного вето на решения земского собрания

4) Право решающего голоса в случаях, если голоса других членов земского собрания разделялись поровну

Третьи звеном в системе органов местного самоуправления были «губернские и уездные земские управы», выполнявшие исполнительно-распорядительные полномочия по управлению отраслями земского хозяйства. Численный (штатный) состав членов земских управ обычно насчитывал от 3 до 6 человек, а все остальные специалисты земских управ привлекались к их работе только на договорной (контрактной) основе.

Во всей своей текущей деятельности земские управы были подконтрольны и подотчетны перед соответствующим земскими собраниями и обязаны были не реже 1 раза в год отчитываться о своей проделанной работе перед членами земского собрания.

Четвертым органом самоуправления является контрольно-ревизионные комиссии – специализированные органы земского самоуправления и призванные и призванные осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью земских управ. Члены контрольно-ревизионных комиссий обязаны были ежегодно официально опубликовывать отчеты о проведенных ими проверках и ревизиях в официальном печатном органе «Земский вестник».

Согласно действовавшему в то время Гражданскому Уложению органы земского самоуправления рассматривались, как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений, поэтому они имели право вступать в имущественные отношения с другими физическими и юридическими лицами, и они также несли самостоятельную юридическую ответственность по своим обязательствам. Государство не отвечало по обязательствам земств, а земство не отвечали по обязательствам государства.

Бюджет земств формировался в основном за счет взимания особого земского налога, иных земских сборов, доходов от собственной предпринимательской деятельности, добровольных пожертвований физических и юридических лиц и лишь в незначительной степени за счет государственных дотаций.

Все спорные вопросы, возникавшие между органами государственной власти и органами земского самоуправления, разрешались только в судебном порядке, в том числе путем обращения в высшую судебную инстанцию – «Правительствующий сенат» либо такого рода споры могли разрешаться в административном порядке путем подачи обращения в особые губернские по городским и земским делам присутствия.

В 1890 году указом Александра III в России была проведена, так называемая, земская контрреформа, направленная на усиление государственного влияния, вмешательство государственных органов в дела земского самоуправления и расширение форм государственного контроля в отношении земств. В частности, дополнительные полномочия по контролю государства за деятельностью земский учреждений были предоставлены министру внутренних дел Россиии губернатору на местах:

1) По утверждению составов членов земских управ

2) По приостановлению действия актов земских собраний

3) По согласованию с ними проектов бюджетов земств

4) Связанные с применением мер принудительного исполнения, возложенных на органы земского самоуправления государственных функций, в том числе за счет средств самих земств

В период времени наибольшего развития деятельности земского самоуправления в России в русской юридической науке возникает дискуссия по поводу природы органов земского самоуправления. Ряд известных русских ученых, юристов: Чичерин, Васильчиков, Лешков отстаивали в своих научных рядах сугубо общественно хозяйственный характер деятельности органов земского самоуправления. Они утверждали, что земство представляет собой учреждение населения на местах, которое должно в своей деятельности руководствоваться интересами и потребностями проживающих граждан и ни в коем случае над ними не должен устанавливаться правительственный государственный контроль.

Особенно общественное начало в природе земств они усматривали в том, что согласно действовавшему в то время законодательству, земства формально не входили в структуру органов государственной власти, а исполнение должностных полномочий в указанных органах фактически приравнивалось к исполнению общественных обязанностей.

В свою очередь ряд других русских ученых: Лазаревский, Градовский, наоборот, придерживались государственной концепции на природу земского самоуправления и исходили из необходимости включения земств в систему органов государственной власти. В частности, профессор Градоский считал, что государство лишь передает часть своих полномочий по управлению на местах земству, а последние должны строго действовать в пределах предоставленных им своей компетенции в сфере местного управления.

Особенно государственное начало в природе земств профессор Градовский усматривал в том, что земства обладали правом устанавливать земские налоги и сборы, облагать население различными земскими повинностями и кроме того, он исходил из того, что так или иначе органы земского самоуправления на практике осуществляют официально от имени и по поручению государства отдельные государственные полномочия.

Еще одной известной теорией на природу земского самоуправления в русской юридической науке является собственно юридическая теория на природу земского самоуправления. Наиболее видным представителем его является Коркунов.

____________

В некоторых случаях постановления КС РФ служили необходимой нормативно-правовой базой для принятия новых ФЗ или внесения изменения и дополнений в действующие ФЗ по отдельным вопросам регулирования деятельности органов местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права России на уровне федерального законодательства занимают публичные договоры, соглашения или нормативные договоры, заключаемые между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между ними в сфере местного самоуправления.

2 вид договоров – договоры, заключаемые между различными муниципальными образованиями по вопросам осуществления межмуниципального сотрудничества (договор об образовании ассоциаций сибирских и дальневосточных городов 1996 года).

К числу актов действующего законодательства на уровне субъектов РФ, как источников муниципального права России можно отнести следующее – К, уставы, законы и иные НПА, принятые по вопросам совместного ведения органов государственной власти РФ и ее субъектов либо исключительного ведения органов государственной власти субъектов РФ (например, закон Томской области 2005 года о муниципальных выборах; закон Томской области о муниципальной службе в Томской области 2005 года).

На муниципальном уровне особая роль в регулировании вопросов местного самоуправления отводится Уставам муниципального образования и иным локальным муниципальным правовым актам, издаваемые органами местного самоуправления по вопросу местного значения.