Інститут контрасигнування, акти президента. 1. Поняття інституту глави держави

1. Поняття інституту глави держави. Конституційно-правовий статус глави держави в зарубіжних країнах.

Інститут глави держави виник і сформувався у період становлення сучасної державності. Але його генеза пов'язана з феодальною державою і навіть з більш ранніми часами, коли монарх (правитель) не тільки виступав у ролі верховного носія влади, а й ототожнювався з самою державою. Юридичний статус і політичне значення сучасного глави держави залежать від форми державного правління, прийнятої в тій чи іншій країні. Його реальна роль у здійсненні влади багато в чому зумовлена також існуючим у країні політичним режимом.

Істотним важелем у механізмі державного управління суспільства зарубіжних країн є глава держави. Він начебто вивершує всю систему органів влади й управління, і юридично йому в цій системі належить першорядне місце. У більшості зарубіжних країн функції глави держави доручаються одноособовому органу. Залежно від форми правління — це або президент, або монарх. Щодо народів, які живуть у державах з монархічною формою правління, то вони називають себе підданими його величності короля, імператора, шейха і т. ін., а з республіканською — громадянами.

Президент (лат. ) — той, хто сидить попереду. Монарх (грец. — самодержець) — спадкоємний глава держави в монархи.)

Винятковим є виконання функції глави держави колегіальним органом. Так, у Швейцарії функції глави держави згідно з чинною Конституцією 1999 р. виконуються Федеральною радою, яка одночасно є й урядом країни.

Молоді національні держави, що утворилися в ході національно-визвольних революцій і після розпаду колоніальної системи, також сприйняли інститут одноособового глави держави (Індія, Єгипет, Конго та ін.).

У постсоціалістичних країнах також конституційним правом закріплений інститут одноособового глави держави (Болгарія, Чехія, Польща та ін.).

Державне право зарубіжних країн розглядає звичайно главу держави як носія вищої виконавчої влади, а також як вищого представника держави у сфері міжнародних відносин. Так, ст. П (розд. 1) Конституції США 1787 р. говорить: "Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки...". Про широкі владні повноваження глави держави свідчить і Конституція Іспанії 1978 р., у ст. 56 якої записано: "Король є главою Іспанської держави, символом її єдності і сталості. Він є гарантом правильного функціонування державних інститутів; здійснює вище представництво Іспанії у міжнародних відносинах, особливо з націями, з якими вона пов'язана історично, а також здійснює функції, надані йому Конституцією і Законом".

Однак між тими значними повноваженнями, якими наділяється глава держави Конституцією, і тією реальною роллю, яку він відіграє у суспільно-політичному житті конкретної країни, нерідко існує розрив. Останній залежить від багатьох чинників, насамперед від форми правління, політич​ного режиму і соціально-політичного становища у країні, від історичного етапу й рівня соціально-економічного розвитку країни, від того становища, яке займає глава держави у діловому світі своєї країни, а у президентів — й від порядку їх обрання.

Більш широкими і реальними властивими повноваженнями володіє глава держави тієї країни, де він одночасно є носієм виконавчої влади і очолює уряд (США, Франція, Чехія). Дещо в меншій мірі помітний його вплив на формування державної політики у парламентарних монархіях (Великобританія, Японія) і парламентарних республіках (Німеччина, Італія, Угорщина). Але не можна дану тезу розглядати як обов'язкову закономірність, тому що на різних етапах історичного й соціально-економічного розвитку зарубіжних держав, залежно від мінливих методів здійснення влади, один із згаданих вище чинників може мати вирішальне значення, а інші можуть протікати у згладженій формі. Так, у сучасній Іспанії, яка за формою правління є парламентарною монархією, глава держави — король Хуан Карлос І — посідає вельми помітне місце у вирішенні соціально-економічних і політичних проблем країни.

Інститут глави держави своєю появою зобов'язаний абсолютній монархії, хоча є суто буржуазним. У тих зарубіжних країнах, де буржуазія у боротьбі за владу була достатньо організована, згуртована й сильна, де вона досягала перемоги над аристократичною феодальною знаттю, буржуазно-демократичні революції завершувалися, як правило, поваленням монархів, їх відправленням на ешафот, встановленням більш демократичної республіканської форми правління на чолі з главою держави, який обирався. Навпаки, у країнах, де буржуазії не вдавалося через свою слабкість ос​таточно перемогти феодальну аристократію, де вона була змушена йти на компроміс із силами, що прийшли до влади, там цей компроміс завершувався збереженням старого феодального інституту — монарха (так було, наприклад, у Великобританії, Скандинавських країнах і т. д.).

Особливості конституційного статусу глави держави визначають характер і обсяг його повноважень. У президентських республіках глава держави одержує свій мандат від виборчого корпусу і завжди наділений широкими і реальними владними повноваженнями. Тут президент є важливою ланкою у державному механізмі і відіграє чи не найголовнішу роль у державно-політичному житті. Це стосується і глав держав у країнах із змішаною республіканською формою правління.

У парламентарних республіках глава держави отримує мандат від парламенту, і його влада є похідною. Він звичайно не має істотних владних повноважень і реалізує свою компетенцію здебільшого у взаємодії з урядом. Статус такого президента в цілому аналогічний статусу глави держави у парламентарній монархії.

Компетенція глави держави і його інституціональне значення нерідко встановлюються в конституціях у загальному вигляді. У ст. 87 Конституції Італії записано, що президент є главою держави і представляє національну єдність». У Японії імператор виступає «символом держави і єдності народу» (ст. 1 Конституції). «Президент Республіки Польща є вищим представником держави у внутрішніх і міжнародних відносинах. Він стежить за виконанням Конституції Республіки Польща, стоїть на сторожі суверенітету і безпеки держави, недоторканності і цілісності її території, а також виконання міжнародних договорів», — записано в ст. 28 Закону про взаємовідносини законодавчої і виконавчої влад, а також про місцеве самоврядування (так звана мала конституція Польщі). У ст. 2 Конституції США зафіксовано, що «виконавча влада здійснюється президентом Сполучених Штатів Америки». За наведеними положеннями основних законів важко визначити предметну компетенцію глав держав, хоч у них дано певні орієнтири. Аналізуючи інші конституційні положення, віднесені до регламентації державного ладу, можна досить точно встановити зміст і обсяг цієї компетенції.

Іноді конституції передбачають наявність досить широких і значущих повноважень глав держав, хоч на практиці вони їх не реалізують. Сказане передусім стосується конституцій більшості парламентарних монархій. Звичайними є формули, за якими «виконавча влада належить монарху», і «законодавча влада здійснюється монархом спільно з парламентом (палатами)». Однак, як зазначалося, ці формули не відповідають реальному становищу і є конституційними фікціями.

Водночас новітні конституції деяких держав не передбачають наявності будь-яких реальних владних повноважень у монарха (Швеція, Японія). В Іспанії здійснення законодавчої і виконавчої влади прямо пов'язане з діяльністю відповідно парламенту і уряду.

Надмірно спрощені реалії і в конституціях деяких республік із змішаною формою правління, де, наприклад, записано, що виконавча влада здійснюється президентом та іншими державними органами (Ісландія) або що вища виконавча влада належить президенту (Фінляндія). Основні закони відповідних держав прямо обмежують можливості здійснення главою держави його конституційних повноважень, пов'язуючи їх з діяльністю уряду.

Так, у ст. 13 Конституції Ісландії визначено, що «президент здійснює свою владу через міністрів». У Конституції Фінляндії записано, що за умов, коли уряд визнає передане йому для виконання рішення президента таким, що суперечить закону, він звертається до глави держави з пропозицією скасувати або змінити це рішення. Якщо президент відмовляється зробити це, уряд зобов'язаний заявити, що відповідне рішення не може бути виконане.

Заслуговує на увагу положення ст. 5 Конституції Франції. Тут зафіксовано, що «президент Республіки стежить за виконанням Конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування державних органів, а також спадкоємність держави». Президент також проголошується гарантом національної незалежності, територіальної цілісності і виконання угод та договорів. Як зазначалося, президент Франції зовні стоїть над сферою реалізації виконавчої влади, хоч на практиці він бере активну участь у здійсненні всіх головних урядових повноважень. Такий його статус багато в чому зумовлений тлумаченням положень, які містяться саме у ст. 5 Конституції, зокрема положення про президентський арбітраж.

Концепція президента-арбітра вже давно знайшла своє місце в теорії і практиці французького конституціоналізму. Про арбітраж глави держави йшлося ще за часів так званої Третьої республіки, тобто у 70-і роки XIX ст. Традиційно зміст цієї концепції пов'язувався з неприпустимістю привласнення президентом ролі лідера парламентської більшості і керівника уряду. Роль президента-арбітра уподібнювалася функціям спортивного судді: він не повинен був втручатися у діяльність державного механізму та окремих його ланок і мав діяти у виняткових випадках, коли виникала кризова ситуація. Для цього президенту надавалися повноваження розв'язувати конфлікти, що можуть виникнути між державними органами, використовуючи такий засіб, як референдум.

Такий підхід до визначення президентського арбітражу був у цілому сприйнятий і після прийняття чинної Конституції Франції 1958 р. Але з часом він змінився, і стала домінувати концепція арбітражу, за якою припускається активне втручання президента в державно-політичне життя. Глава держави вже розглядається не просто як символ національної єдності, а як вождь нації, «національний гід».

Змінився і реальний державно-правовий статус президента Франції. Конституція не тільки надала президентові зовнішньої значущості, а й наділила його суттєвими повноваженнями, які він здійснює самостійно. До того ж відразу після введення конституції деякі її положення були інтерпретовані таким чином, що це зумовило ще більше розширення компетенції глави держави. Зокрема, за буквою основного закону керівництво обороною і зовнішньою політикою належить до функцій прем'єр-міністра і уряду в цілому, але на практиці його взяв на себе президент. Все це сприяло встановленню в країні такого державного ладу, який нерідко характеризується як «режим особистої влади» президента.

Функції арбітра надані главам держав і за деякими іншими конституціями. Наприклад, у ст. 80 Конституції Румунії записано, що президент «представляє Румунську державу і несе відповідальність за збереження національної незалежності, єдності та територіальної недоторканності держави. Президент Румунії стежить за виконанням Конституції і функціонуванням органів державної влади. Він є посередником між державними владами, а також між державою і суспільством».

У ст. 80 Конституції Росії президент проголошений гарантом конституції, а також прав і свобод людини і громадянина. В цій самій статті записано, що у встановленому конституцією порядку президент «вживає заходів щодо охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності і державної цілісності, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади».

Проте цим конституційна фіксація ролі президента Росії як вищого арбітра не обмежується. Згідно зі ст. 85 Конституції, він може використовувати узгоджувальні процедури для розв'язання розбіжностей між органами федерації та її суб'єктів, а також між органами самих суб'єктів. У разі недосягнення узгодженого рішення президент може передати питання на розгляд відповідного суду. За змістом цієї самої статті президент вправі припиняти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів федерації, якщо ці акти суперечать федеральній конституції, федеральному законодавству, міжнародним зобов'язанням держави або порушують права і свободи людини і громадянина.

Що ж стосується більшості країн із змішаною республіканською і парламентарними формами правління, то тут глави держав навіть формально відокремлені від виконавчої влади. З іншого боку, вони наділені певними повноваженнями у зв'язку з функціонуванням виконавчої влади, зокрема, беруть участь у формуванні урядів. Проте в цілому реалізація повноважень глав держав звичайно не пов'язана з їх власною ініціативою і зумовлена волевиявленням інших органів, насамперед уря​ду. Водночас повноваження глав держав у цих країнах не слід сприймати як абсолютно фіктивні. Реалії державно-політичного життя свідчать, що за певних обставин президент або монарх може діяти на власний розсуд. В умовах кризової ситуації глава держави, використовуючи свій ав​торитет у суспільстві і міжпартійні суперечності, іноді здатний активно впливати на розвиток подій, приймати важливі політичні рішення.