Структура парламенту, організація й компетенція його палат.

Характеристика парламентаризму набуває завершеності тільки тоді, коли враховуються структура і організація, зміст компетенції і головні напрями діяльності самих представницьких органів. Розгляд цих питань дає змогу скласти об'єктивне уявлення про те, як реалізуються засади теорії народного представництва, наскільки їхня природа відповідає політичним потребам сьогодення. Тільки завдяки аналізу загальних закономірностей побудови і визначенню основних функцій парламентів та врахуванню відповідних особливостей, властивих конкретним країнам, можна встановити реальну роль представницьких органів у здійсненні державної влади, справжнє місце їх у державному механізмі.

Термін «парламент» має узагальнююче значення. Представницькі органи нерідко мають інші офіційні назви. Наприклад «національні збори». Ця назва досить вдало передає характерні риси парламенту як загальнодержавного органу. Близькими за змістом до неї є назви «народні збори» (так зафіксовано в конституціях Албанії та Болгарії) або «державні збори» (Естонія та Угорщина). У деяких країнах назва парламенту відбиває форму державного устрою — «федеральні (союзні) збори» (Росія, Швейцарія). Є країни, представницькі органи яких мають такі назви, як «законодавчі збори (асамблея)» або «палата представників (депутатів)». Ці назви прямо вказують на одну з головних формальних прикмет представництва — колегіальність. Те саме можна сказати і про таку назву, «конгрес».

Парламенти в Скандинавських країнах мають зовні суто індивідуальні назви. Наприклад, у Данії це фолькетінг, в Ісландії — альтінг, у Норвегії — стортінг, у Швеції — рикстаг. Сюди ж можна віднести й такі назви, Вік сейм (Латвія, Литва), кнессет (Ізраїль), сабор (Хорватія), меджліс (деякі країни Азії).

Парламенти в окремих країнах зберегли історичні назви, які мали ще станово-представницькі установи часів феодалізму. Так, представницький орган в Іспанії і в наші дні називають кортесами, а в Нідерландах — генеральними штатами. У Великобританії парламент також зберіг свою первісну назву — власне парламент. Парламентами називаються представницькі органи у більшості англомовних країн, що взяли за взірець британську конституційну систему (Австралія, Канада, Нова Зеландія тощо).

Одним з вихідних моментів у характеристиці парламентаризму як загального явища та визначенні особливостей представницьких органів конкретних країн є їх побудова. У свою чергу, головною ознакою побудови парламентів значної кількості країн є двопалатність, або бікамералізм.

Двопалатність тривалий час була типовою рисою парламентаризму. Історично створення або збереження верхніх палат відображало компроміси, що були досягнуті між буржуазією і феодальним класом в їхній боротьбі за політичну владу. В наш час існування верхніх палат передусім пояснюється потребами оптимізації парламентської організації. Акцент звичайно ставиться на необхідності забезпечити врівноважений підхід у парламентській роботі, надати їй високого професійного рівня. Нерідко пишуть, що діяльність верхніх палат має стримувати нижні, створювати такі умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігатиметься рівновага в державному механізмі.

У федеративних державах двопалатна побудова парламентів вважається чи не обов'язковою і пояснюється необхідністю представництва на загальнонаціональному рівні інтересів суб'єктів федерації та їхнього населення. За прийнятою формулою, депутати нижніх палат парламенту представляють увесь народ (виборчий корпус) в цілому, а верхніх — тільки свій штат, провінцію тощо.

Історично верхні палати сприймалися і певною мірою сприймаються нині як консервативний за своєю політичною природою елемент парламентаризму. Цьому сприяють різні державно-правові фактори, які супроводжують їх формування і діяльність, про що йтиметься нижче. Проте все це є не більше, ніж загальна схема. Реальність не завжди відповідає такій схемі.

Сьогодні двопалатність вже не має значення типової риси явища парламентаризму. До другої світової війни однопалатні парламенти в Західній Європі в умовах демократичного правління існували лише в Люксембурзі й Фінляндії. У повоєнні роки на засадах однопалатності були реформовані парламенти в таких європейських країнах, як Греція, Данія, Португалія і Швеція. Не прийняли принцип бікамералізму у переважній більшості молоді незалежні країни Азії і Африки. Однопалатні представницькі органи були утворені в країнах Центральної та Східної Європи (за винятком Югославії). Проте характерно, що в наші дні Польща, Румунія, Словенія, Чехія і Хорватія звернулися до двопалатної форми побудови парламентів.

У двопалатних парламентах палати мають різні назви. Однією з найбільш поширених назв нижніх палат є «палата представників». Таку назву встановили конституції Австралії, Бельгії, Ірландії, Уругваю, Філіппін, США, Японії та деяких інших держав. Для парламентів більшості прези​дентських республік Латинської Америки, Іспанії, Італії та інших характерною назвою нижніх палат є «палата (асамблея, конгрес) депутатів». Конституції фіксують і інші назви нижніх палат: «національні збори» (Франція), «палата громад» (Великобританія, Канада), «сейм» (Польща).

Для верхніх палат майже універсальною назвою є «сенат». Її мають верхні палати парламентів США і президентських республік Латинської Америки, а також Австралії, Канади, Філіппін та інших. В Європі таку назву мають верхні палати парламентів Бельгії, Ірландії, Іспанії, Італії, Польщі, Румунії, Чехії і Франції. Такі назви верхніх палат, як «палата лордів» (Великобританія), «палата округів» (Хорватія) або «палата радників» (Японія) є винятком із загального правила.

В окремих федераціях назви палат парламентів відображають не тільки відповідну форму державного устрою, а й різний характер представництва. Так, в Австрії нижня палата має назву національної ради, а верхня — союзної ради. У Швейцарії — відповідно національна рада і рада кантонів, у Росії — державна дума і рада федерації, в Індії — народна палата і палата штатів. Назви палат парламенту ФРН — союзні збори і союзна рада — засвідчують лише федеральний устрій цієї держави. (У вітчизняній літературі палати парламенту ФРН називаються відповідно бундестаг і бундесрат, що є транскрипцією з німецької мови.)

Істотне значення в характеристиці побудови парламентів має порядок формування палат. Нижні палати двопалатних парламентів, як і однопалатні парламенти в цілому, практично повсюдно формуються на основі прямих виборів. При цьому в законодавстві звичайно фіксується норма представництва, тобто визначається середня кількість виборців, від якої в палату (парламент) обирається один депутат. Такий порядок формування нижніх палат іноді забезпечує представницький характер парламенту в цілому.

Порядок формування верхніх палат має істотні відмінності і звичайно відрізняється від прийнятого для нижніх. В ряді країн застосовуються прямі вибори. Їх нерідко проводять не тільки на основі виборчого права з більш високим віковим цензом, а й з використанням інших виборчих систем. Зокрема, так формують іспанський, італійський, польський, румунський і чеський сенати, а також палату радників парламенту Японії.

Свої особливості мають прямі вибори у верхні палати парламентів деяких федеративних держав. Представництво в таких палатах насамперед враховує наявність суб'єктів федерації. Від кожного суб'єкта обирається рівна кількість депутатів. Так, сенат конгресу СІЛА обирається безпосередньо виборчим корпусом за принципом «по два сенатори від кожного штату». На таких самих засадах відбуваються вибори верхніх палат парламентів Венесуели, Мексики і Бразилії. У Швейцарії до ради кантонів обирають по два представники від кожного суб'єкта федерації. Для цього у 22 кантонах проводять прямі вибори, в одному відповідна процедура відбувається в рамках кантонального представницького органу.

Представництво у верхній палаті парламенту Австралії забезпечують 12 сенаторів від кожного штату і два сенатори від кожної з так званих територій, що не мають статусу штату. За аналогічними або близькими принципами формується повністю або частково склад верхніх палат парламентів таких федеративних держав, як Малайзія та Нігерія.

Суб'єкти федерацій мають різну чисельність населення і, отже, різняться кількісним складом виборчого корпусу. Тому розглянута практика формування верхніх палат призводить до фактичного порушення принципу рівного представництва у масштабах усієї країни. Проте ці порушення вважаються об'єктивними.

Існують країни, де принцип рівного представництва суб'єктів федерацій у верхніх палатах парламентів трансформувався у рівне представництво від адміністративно-територіальних одиниць. Так, у Хорватії до палати округів обирають по три представники від кожної відповідної одиниці.

В окремих країнах склад верхніх палат формується шляхом непрямих, або багатоступінчастих виборів. Прикладом може бути сенат парламенту Франції, який за конституцією забезпечує представництво «територіальних колективів» республіки, а також французів, що мешкають за межами країни.

Сенаторів обирають спеціальні колегії, що утворюються в департаментах — одиницях адміністративно-територіального поділу. До складу кожної такої колегії входять депутати національних зборів (нижньої палати) від департаменту, генеральні радники (члени представницького органу самоврядування) і делегати від муніципальних органів комун — найнижчої ланки адміністративно-територіального поділу. Враховуючи те, що депутати національних зборів і генеральні радники департаментів самі обрані населенням, а делегатів від комун обирають муніципалітети, тобто обрані населенням відповідних територій представницькі органи самоврядування, вибори в сенат французького парламенту слід визнати дво- і триступінчастими.

У Нідерландах верхня (перша) палата формується на основі двоступінчастих виборів. Її члени обираються провінційними штатами, які є представницькими органами самоврядування. З використанням процедури непрямих виборів заміщуються всі або частина місць у верхніх палатах парламентів деяких інших країн.

Свої особливості мають непрямі вибори у верхню палату парламенту Австрії. Законодавчі органи (ландтаги) земель обирають своїх представників до федеральної ради. Кількість цих представників залежить від чисельності населення суб'єктів федерації і варіюється від трьох до дванадцяти. При цьому члени федеральної ради обираються на строки власних повноважень ландтагів. Враховуючи, що ці строки різняться, депутати верхньої палати федерального парламенту перебувають не в рівному становищі.

Своєрідним є порядок формування верхньої палати парламенту Словенії — національної ради. Її члени також займають свої місця у представницькому органі за результатами непрямих виборів. Однак найважливішим є те, що представництво в цій палаті має, по суті, корпоративний характер: з 40 радників по чотири обирають від підприємців, від осіб, зайнятих за наймом, від фермерів, представників так званого малого (бізнесу і «вільних» професій, шість — від різного роду громадських об'єднань і установ, що займаються неприбутковою діяльністю, і 22 — від територій. Усі радники є обраними на п'ять років, хоч порядок виборів їх неоднаковий. Подібне представництво іноді називають реальним. Воно відоме історії парламентаризму. Проте на сьогодні така практика майже унікальна. Тому не дивно, що конституційні повноваження верхньої палати парламенту Словенії мають обмежений характер.

У формуванні верхніх палат використовуються і деякі інші виборчі процедури. В цілому слід підкреслити, що виборні верхні і нижні палати діють у різних умовах. Як зазначалося, на виборах у верхні палати віковий ценз для пасивного виборчого права звичайно вищий, ніж у нижні. Відмінності виявляються і в тому, що строк повноважень (так званий строк легіслатури) членів верхніх палат нерідко більш тривалий. Так, у конгресі США членів нижньої палати обирають на два роки, а верхньої — на шість. У парламенті Австралії — відповідно на три і шість років, у Японії — на чотири і шість, у Франції — на п'ять і дев'ять.

Більш тривалий строк повноважень членів верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборців у порівнянні з членами нижніх палат. Крім того, це зумовлює більшу стабільність в роботі, забезпечує депутатам верхніх палат більші можливості для політичного маневру. Слід також пам'ятати, що в країнах з парламентарними формами правління достроковому розпуску підлягають, як правило, тільки нижні палати.

Однак головною особливістю парламентів з різними строками повноважень палат є те, що склад верхніх палат частково оновлюється. У США і Чехії кожні два роки обирається третина членів сенату, у Франції це відбувається кожні три роки. В Австралії та Японії кожні три роки оновлюється половина складу верхніх палат. На думку теоретиків зарубіжного парламентаризму, такий порядок має на меті забезпечити спадковість у роботі представницького органу.

Разом з тим принцип часткового переобрання членів верхніх палат утворює їм певні організаційно-функціональні переваги перед нижніми палатами в процесі парламентської діяльності. Пі переваги можуть мати суттєве значення, наприклад коли верхня палата відхиляє законопроект, прийнятий нижньою палатою незадовго до закінчення строку її повноважень. Природно, що немає ніяких гарантій вчасного узгодження цього законопроекту палатами. Ще більш проблематичним є повторне прийняття законопроекту новим складом нижньої палати. В умовах часткового переобрання верхня палата набуває якості постійного елементу парламентської побудови.

У ряді країн, де верхні палати повністю або частково формуються на основі виборчих процедур, встановлені однакові строки повноважень обох палат. У Бельгії, Іспанії, Нідерландах, Польщі, Румунії, Хорватії, Швейцарії і Югославії це чотири роки, в Італії та Ірландії — п'ять років.

Для членів однопалатних парламентів тривалість легіслатури встановлена, як правило, в межах чотирьох-п'яти років. Прикладом може бути парламентська практика європейських країн. Чотирирічний строк повноважень парламентів визначений конституціями Албанії, Болгарії, Греції, Ес​тонії, Ісландії, Данії, Норвегії, Португалії, Фінляндії та деяких інших держав. На такий самий строк обираються депутати до нижніх палат парламентів ряду федерацій, де верхні палати повністю або частково формуються на невиборних засадах (Росія, ФРН) або де цей строк неможливо встановити через різні умови виборів депутатів від окремих суб'єктів (Австрія).

П'ятирічний строк повноважень прийнятий для парламентів Кіпру, Люксембургу, Мальти й Угорщини та для нижньої палати парламенту Великобританії. Серед європейських країн тільки в Латвії парламент обирається на три роки. З цього можна зробити висновок, що в державно-політичному житті країн світу сформувались оптимальні підходи до періодичності скликань представницьких органів.

Проте абсолютизувати вищерозглянуті риси парламентської побудови не слід. Значення їх треба пов'язувати з більш загальними факторами, що супроводжують державно-правовий розвиток тієї чи іншої країни. Зрештою форми парламентської організації та діяльності завжди наповнюються певним суспільно-політичним змістом.

Спосіб призначення членів верхніх палат парламентів застосовується і в деяких інших розвинутих країнах. У Канаді сенаторів призначає генерал-губернатор за рекомендацією прем'єр-міністра. Сенатори можуть займати своє місце до досягнення ними 75-річного віку. В основу формування се​нату покладений принцип нерівного представництва від різних провінцій. Зокрема, по 24 місця в палаті мають такі провінції, як Онтаріо і Квебек. Від інших провінцій може бути призначено десять, шість або чотири сенатори.

Такий розподіл місць у палаті враховує кількість населення різних провінцій, рівень їх економічного розвитку та багато інших факторів. У Росії в ст. 95 Конституції передбачено, що до складу ради федерації мають входити по два представники від кожного суб'єкта федерації: по одному від представницького органу і органу виконавчої влади. По суті це означає формування верхньої палати парламенту на змішаній основі.

На змішаній основі формуються верхні палати і в деяких інших країнах, де в різних співвідношеннях сполучаються вибори, призначення, а також заміщення депутатських місць за посадою або навіть за власним правом. Так, в Ірландії на строк повноважень верхньої палати прем'єр-міністр може призначити одинадцять сенаторів, які мають ті самі права, що і їхні обрані колеги. Як правило, у такий спосіб до парламенту проводяться ті керівники правлячої партії, які не були обрані в нижню палату. В Італії і Хорватії до обраного складу верхньої палати президент може ввести ще п'ять сенаторів. Він призначає (в Італії — довічно) тих громадян, які уславили батьківщину видатними заслугами в різних сферах суспільного життя. Членами верхніх палат парламентів у цих країнах за Власним правом і довічно є колишні президенти.

Особливе місце серед верхніх палат займає палата лордів парламенту Великобританії. Тут сполучаються практично всі невиборні способи заміщення депутатських місць. До того ж при формуванні цієї палати застосовуються принципи суто феодального походження. За своїм складом палата лордів є формально найчисельнішою серед верхніх палат парламентів країн світу: право займати її лави має приблизно 1200 чоловік. Певні порівняння тут можливі лише з всекитайськими зборами народних представників, які за Конституцією КНР є вищим органом державної влади. До їх складу входить близько трьох тисяч депутатів.

Переважну більшість членів палати лордів становлять так звані спадкові лорди. Зараз їх приблизно вісімсот, і вони, як і раніше, передають свої титули герцогів, маркізів, графів і віконтів у спадщину разом з місцем у палаті. З кінця 50-х років XX ст. поступово утворилася досить значна (нині понад 350 чоловік) група довічних лордів. Такий титул надається монархом за поданням прем'єр-міністра відставним політикам, діячам науки, культури тощо. Свій титул і місце в палаті вони зберігають довічно, але не мають права передавати нащадкам. Довічні лорди є найбільш динамічним елементом палати. Фактично саме вони забезпечують її збереження як державного інституту, беручи більш-менш активну участь у парламентській роботі.

Членами палати лордів є також так звані судові лорди, або лорди-юристи, яких призначає монарх здебільшого з числа суддів одного з вищих судів — апеляційного суду, та лорди, які є членами палати на підставах успадкування або довічного призначення і які раніше обіймали певні судові посади. Статус судового лорда має і лорд-канцлер, який являє собою унікальну державно-правову фігуру. Він обіймає ряд судових посад, очолює палату лордів в цілому і є членом кабінету міністрів (уряду), якому підпорядковане державне управління у сфері юстиції. В його особі поєднуються функції органів трьох влад — законодавчої, виконавчої, судової.

Лорди-юристи формально наділені тими самими правами, що й інші члени палати. Але фактично вони не беруть участі в загальних засіданнях палати, якщо там не розглядаються питання організації судоустрою і судочинства. Засідання самих лордів-юристів визначаються як форма діяльності вищого суду Великобританії — суду палати лордів.

Нарешті, до складу палати лордів входять так звані духовні лорди. Це ієрархи церкви, які репрезентують її тут. Наявність такого представництва в палаті відображає особливий характер зв'язків, що існують між церквою і державою.

Палата лордів парламенту Великобританії — унікальне явище в сучасному державно-політичному житті розвинутих країн. Вона не має вагомих владних повноважень, а її конституційне становище чи не найбільш умовне серед усіх верхніх палат парламентів.

Розглядаючи побудову парламентів зарубіжних країн, варто звернутися до відповідного досвіду Норвегії. Представницький орган тут формується як єдина колегія на основі загальних виборів. Але після його об​рання самі депутати вирішують шляхом голосування, хто з них буде засідати в одній палаті, а хто — в другій. Конституція встановлює пропорцію між чисельністю складу палат. Усі депутати парламенту Норвегії обираються на чотири роки.

Існує певна закономірність: чим ближчий спосіб формування верхніх палат до прямого волевиявлення народу, тим ширше коло їхніх повноважень, тим ближче вони до обсягу компетенції нижніх палат. Аналіз змісту реальної компетенції палат та їх співвідношення дозволяє визначити місце кожної з них у парламентській організації та справжню роль представницьких органів у здійсненні державної влади.

Велике значення для характеристики організації парламентів мають питання їхнього складу. За своєю природою парламенти є колегіальними органами, що вже саме по собі створює умови для їх певної чисельності, яка нерідко прямо визначається в основних законах. У Греції, Іспанії, Македонії, Португалії, Хорватії та деяких інших країнах встановлено чисельний мінімум і максимум складу представницького органу.

У федеративних державах чисельність парламентів, точніше їхніх верхніх палат, визначається по-різному. В тих країнах, де в конституціях фіксується конкретне і рівне представництво суб'єктів федерації у верхніх палатах (Австралія, США, Швейцарія та інші), склад останніх, по суті, завжди визначений і залежить лише від самого факту існування цих суб'єктів. Принцип визначеної норми представництва прямо встановлений в основних законах Австрії та ФРН. Як зазначалося, тут зафіксовані норми представництва у верхніх палатах від окремих суб'єктів федерації залежно від чисельності населення останніх.

У цілому ряді країн питання визначення чисельності складу виборних палат парламентів вирішується на інших засадах. Зокрема, самі конституції або спеціальні закони визначають норму представництва, тобто середню кількість виборців, яких має представляти в парламенті один депутат. При цьому норма представництва звичайно періодично збільшується, що забезпечує більш-менш постійне число членів палати. Іноді змінюється чисельність складу палат, що впливає на саму норму представництва. У тих випадках, коли палати формуються іншими, невиборними способами, відповідне число, як правило, фіксується в конституціях або в законодавстві.

Чисельність парламентів та їхніх палат відбиває певні закономірності. По-перше, кількісний склад нижніх палат практично завжди є більшим і навіть значно більшим, ніж у верхніх палатах. По-друге, чисельність нижніх палат певною мірою відповідає кількості населення тієї чи іншої країни, хоча така залежність відносна. Так, в Європі найменш чисельними є парламенти в таких країнах, як Ісландія, Кіпр, Люксембург і Мальта. Вони налічують від 60 до 80 депутатів. До складу парламентів Латвії, Естонії, Молдови і Словенії входять від 90 до 101 депутата. Від 130 до 200 депутатів мають парламенти або нижні палати парламентів Австрії, Данії, Ірландії, Литви, Нідерландів, Норвегії, Чехії, Словаччини, Фінляндії, Швейцарії та Югославії. Склад парламентів (нижніх палат) Албанії, Бельгії, Болгарії і Португалії визначений у межах від 201 до 260 депутатів. У решті країн з відносно невеликим населенням можна знайти значно вищі цифри. Зокрема, у Швеції до складу представницького органу входять 349 депутатів, в Угорщині — 386.

Найчисельнішими за складом є нижні палати парламентів США (435), Росії (450), Польщі (460), Японії (512), Франції (577), Італії (630), Великобританії (650) та ФРН (662 депутати). Верхні палати парламентів деяких з цих країн також мають значний чисельний склад. Наприклад, їв Японії, Італії та Франції вони нараховують відповідно 252, 315 і 319 депутатів (станом на 01.01.97 р.).

Одна з особливостей верхніх палат парламентів у країнах з федеративною формою державного устрою полягає в тому, що палати, які є органами призначеного представництва, мають невеликий кількісний склад. Так, у сенаті парламенту Канади нараховується 112 місць. Водночас у палаті громад (нижня палата) засідають 295 депутатів. Ще більша диспропорція між кількісним складом палат парламенту ФРН.

Незначна кількість місць у верхніх палатах, які формуються за принципом рівного представництва кожного з суб'єктів федерації. Наприклад, у верхній палаті парламенту Швейцарії лише 46, Австралії — 76 депутатів. Не можна визнати чисельним і сенат конгресу США, до складу якого входять 100 членів. Характерною рисою такого представництва є, як зазначалося, ігнорування чисельністю населення суб'єктів федерацій.

Характеризуючи загальну організацію роботи парламентів у розвинутих країнах, слід зазначити, що вони працюють посесійно. Початок і черговість засідань встановлені за принципом «осінь — весна». Перерви між першою і другою сесіями або в одній сесії називаються парламентськими канікулами і в розвинутих країнах звичайно приурочені до великих християнських свят — Різдва Христового та Великодня.

За тривалістю сесії у різних країнах неоднакові. Так, у Фінляндії парламент засідає 120 днів, у Данії, Португалії — 8 місяців, у Великобританії сесія палати громад триває в середньому 175 днів. Осіння сесія палат іспанських кортесів триває 3—4, весняна — 4—5 місяців. У національних зборах Франції тривалість першої сесії становить 80, другої — 90 днів. У всіх парламентах літній період є часом відпусток.

Крім чергових, проводяться надзвичайні, або позачергові, сесії, які, у разі потреби, скликаються під час канікул або літньої відпустки депутатів. Їхні строки обмежені початком чергових сесій або вирішенням питань порядку денного. На відміну від чергових, які скликаються за власним правом палати або за формальною ініціативою глави держави, згідно з датами і строками, встановленими в конституціях, порядок скликання надзвичайних сесій пов'язаний з волевиявленням ширшого кола суб'єктів конституційно-правових відносин.

В окремих республіках (Ісландія, Португалія) та монархіях (Нідерланди, Норвегія) скликання позачергової сесії здійснюється виключно главою держави, хоча реальним ініціатором такої дії здебільшого виступає уряд. У Данії відповідне право належить прем'єр-міністру або 2/5 загальної кількості депутатів, у Швеції — уряду, голові парламенту або 150 його членам, в Іспанії — уряду, постійним комісіям або абсолютній більшості членів кожної з палат, у Франції — прем'єр-міністру або такій самій більшості членів нижньої палати. У Швейцарії можливими ініціаторами надзвичайної сесії визнані уряд, будь-які п'ять суб'єктів федерації 1/4 складу нижньої палати.

Наведений порядок скликань надзвичайних сесій свідчить, що в більшості випадків у країнах зі змішаною республіканською і парламентарними формами ця подія не відбувається без участі уряду. Відповідне право уряду ставить парламент у залежність від нього. З іншого боку, не​демократичним є значне обмеження або відсутність права депутатів (точніше парламентських фракцій) на скликання надзвичайних сесій. Встановлена в окремих конституціях вимога підтримки ініціативи про скликання позачергової сесії парламенту абсолютною більшістю членів палати не тільки позбавляє опозицію відповідного права, а й ставить під сумнів його зміст. Практично в подібних випадках скликання позачергової сесії визнається суто урядовою прерогативою.

Сесійний характер роботи представницьких органів є свідченням їх професійного характеру. Однак тривалість сесій парламентів не слід переоцінювати. У Бельгії, Швейцарії, Японії та деяких інших країнах палати засідають в середньому не більше 80 днів на рік. Головне, щоб парламенти здійснювали реальні владні повноваження і посідали належне місце в державному механізмі.

Сесійні засідання палат звичайно мають відкритий характер. Водночас припускається проведення і закритих парламентських засідань. Кворум для проведення засідань встановлений різний: від трьох і сорока депутатів відповідно у верхній і нижній палаті парламенту (Великобританія), до однієї третини (Австрія, Туреччина, Чехія і Японія) або половини складу палати (майже всі інші країни).

У двопалатних парламентах припускається можливість спільних засідань обох палат. У Норвегії, де внутрішню побудову парламенту лише умовно можна вважати двопалатною, спільні засідання звичайно проводяться для усунення розбіжностей, що виникають у процесі обговорення і прийняття законопроектів. У Росії такі засідання передбачені для заслуховування послань президента і конституційного суду та виступів керівників іноземних держав. У деяких країнах спільні засідання палат скликають з приводу важливих питань державно-політичного життя, наприклад щоб призначити членів уряду (Швейцарія), щоб прийняти присягу в обраного президента (Австрія).

Характеристика парламентів передбачає детальний розгляд структури їхніх палат. Найважливішими елементами цієї структури є парламентські фракції, керівні органи і комісії (комітети). Усі вони своєю діяльністю забезпечують функціонування представницького органу та реалізацію його завдань.

Парламентські фракції (групи, клуби) утворюються за принципом належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, репрезентованої у представницькому органі. Угруповання депутатів за іншими принципами звичайно забороняються, хоч існують країни, де, крім фракцій, у пар​ламентах функціонують об'єднання депутатів на основі спільних професійних інтересів, регіональної належності тощо.

Парламентські фракції звичайно формуються з членів однієї політичної партії, хоч у ряді розвинутих країн існує практика утворення спільних фракцій з представників кількох партій, що проводять єдину або близьку лінію в політиці. У деяких країнах (Австрія, Італія) створюють так звані змішані фракції, до складу яких входять депутати, які не є членами будь-якої партії або які не побажали стати членами фракцій, що утворилися на партійній основі.

Фракції мають свою внутрішню організацію. Вони звичайно утворюють керівні органи. Для розв'язання питань поточної парламентської роботи фракції у своєму складі формують так звані робочі групи, які, зокрема, вивчають ті питання, що є предметом окремих законопроектів з порядку денного. Робочі групи мають тимчасовий характер і діють до розв'язання відповідних питань. Фракції орієнтуються на рекомендації робочих груп, до складу яких призначають найбільш компетентних депутатів.

Фракції виконують суттєву роль у підготовці і прийнятті практично всіх парламентських рішень. Від них залежать зміст порядку денного роботи палати, хід законодавчого процесу, ініціативи щодо контролю за урядом тощо. Фракції беруть активну участь у формуванні інших парла​ментських структур — постійних і спеціальних комісій (комітетів), а також керівних органів палат. У країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління в тих випадках, коли жодна з партій не завоювала більшості місць у представницькому органі, фракції відіграють вагому, а нерідко і вирішальну роль у формуванні уряду. Через фракції політичні партії впливають на уряд, якщо вважають, що дії останнього суперечать їхнім настановам.

Проте не всі фракції володіють такими можливостями в повному обсязі. Зазначені можливості притаманні правлячим партіям. Більш-менш реально реалізувати свої політичні настанови можуть фракції великих партій. Що ж стосується інших партій, то вплив їхніх фракцій на роботу парламентів і урядів визначається лише тим, наскільки їхні вимоги і пропозиції відповідають загальному курсу домінуючих політичних сил.

Питання організації та діяльності парламентських фракцій вирішуються в ряді новітніх конституцій. Існування фракцій визнається конституціями Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Словенії та Югославії. При цьому звичайно йдеться про пропорційне представництво фракцій у парламентських структурах. У Конституції Португалії ці питання регламентуються докладніше. Вона містить ст. 183 «Парламентські групи», де визначено головні напрями їхньої діяльності і права. У Швейцарії питання організації і діяльності парламентських фракцій врегульовано у спеціальному законі. У більшості країн відповідне регулювання здійснюється на основі парламентських регламентів.

Однак не завжди існування фракцій передбачено навіть у парламентських регламентах. Інколи в них, як у вищезгадуваних основних законах, про фракції йдеться лише у зв'язку з функціонуванням парламентських комісій (Нідерланди, Норвегія, Фінляндія). Іноді в нормах конституційного права взагалі не згадується про фракції, що, однак, не заперечує їх. Нині фракції є невід'ємним елементом парламентської структури практично в усіх країнах з демократичними політичними режимами.

У більшості випадків визначається мінімальна кількість депутатів, яка є достатньою для створення фракцій. Цей мінімум у різних країнах неоднаковий і певною мірою залежить від чисельного складу самих палат. Так, для створення фракцій у нижніх палатах парламентів встановлено таку кількість депутатів: Бельгія — 3, Австрія та Швейцарія — 5, Італія і Франція — 20, Росія — 35. У ФРН створення фракції можливе за умови, якщо вона нараховує не менше 5% загальної кількості членів бундестагу.

Щодо внутрішньої організації, фракції у конгресі США є досить цікавими об'єднаннями. Закриті збори членів партії в кожній з палат називаються кокусом (у демократів) або конференцією (у республіканців). Ці збори проводяться на початку кожної сесії для обговорення політичних та організаційних питань. Вони узгоджують кандидатури на різні парламентські посади і насамперед на заміщення місць у постійних комітетах палат конгресу. Палати лише формально затверджують пропоновані кандидатури. Рішення кокусів або конференцій мають обов'язковий характер, хоча парламентарії можуть відступати від них, коли зміст цих рішень прямо суперечить їхнім передвиборним заявам.

Одним з неформальних елементів партійної організації конгресу США є лідери партій у кожній з палат. Залежно від результатів виборів у конгрес лідер фракції тієї чи іншої партії визнається лідером більшості або меншості в палаті. В обох палатах лідери фракцій є головними фігурами в проведенні політики своєї партії. Вони працюють у тісному контакті з головами постійних комітетів палат і нерідко таким чином впливають на долю законопроектів. Взаємодіють вони і з представниками виконавчої влади і передусім з президентом. У тих випадках, коли президент і більшість у палаті репрезентують одну партію, глава держави використо​вує лідера більшості як один з основних каналів інформації про діяльність палати і через нього намагається впливати на законодавчий процес.

Слід також вказати на існування так званих рульових комітетів. Фактично вони виконують роль колегіальних керівних органів фракцій. До кожного з рульових комітетів входять лідер партії в палаті, голова ко-кусу (конференції), а також організатори, що займаються питаннями партійної дисципліни в палаті. Звичайно до їхнього складу входять і члени ряду важливих постійних комітетів палати, які репрезентують там свою партію. В рамках фракцій створюються інші внутрішні комітети, які займаються організаційною роботою.

У цілому ж роль парламентських фракцій у здійсненні державно-владних функцій у США, як і в інших президентських республіках, відмінна від значення їх у країнах з парламентарними формами правління. Фракції тут не мають змоги брати участь у здійсненні контролю за діяльністю кабінету, що зумовлено прийнятим принципом жорсткого поділу влад. Але за умов «сильного» законодавчого органу питання партійної організації в його рамах завжди мають суттєве значення. Самі ж фракції наповнюють діяльність парламентів відповідним партійно-політичним змістом.

Свої особливості має партійна організація парламенту Великобританії. Законодавство і політична практика цієї країни не знають такого терміна, як «парламентська фракція». Тут офіційно визнаний поділ складу нижньої палати на «уряд її величності королеви (короля)» та «опозицію її величності». Такий статус опозиції визнається в законодавчому порядку: офіційною опозицією є друга за кількістю місць у палаті громад партія, тобто партнер правлячої партії по двопартійній комбінації. Всі інші представлені в парламенті політичні партії не мають формального статусу офіційної опозиції і не наділені відповідними правами. Характерно, що законом встановлене державне грошове утримання керівників офіційної опозиції в обох палатах парламенту.

У Великобританії, як і в США, питання парламентської організації політичних партій здебільшого не регламентуються правовими нормами, а віднесені до дії статутів (внутрішніх правил) самих партій.

Головною дійовою особою парламентської організації кожної з двох політичних партій Великобританії — консервативної і лейбористської — є її лідер. Він водночас вважається лідером партії в цілому. Порядок обрання лідера у консерваторів і лейбористів дещо різниться.

У переважній більшості інших країн з парламентарними формами правління лідерів (голів) партій визначають на з'їздах або конференціях, і їхня роль тут дещо інша. Навіть якщо лідер буде обраний у парламент, а це за існуючим виборчим правом практично, йому гарантовано, він не очолює автоматично парламентську фракцію своєї партії. На це місце може бути обраний інший авторитетний парламентарій — член партії. Що ж до заміщення в таких випадках посади прем'єр-міністра, то на цю посаду претендує або обраний на з'їзді партії її лідер, або там же висунутий один із партійних керівників.

У Великобританії, крім лідерів, у складі парламентського представництва головних політичних партій утворюються спеціальні керівні комітети. У період перебування партій в опозиції такі комітети мають назву тіньових кабінетів. Порядок формування останніх у консерваторів і лейбористів різниться. Лідер консервативної партії практично сам визначає, хто з парламентаріїв буде входити до його складу. При цьому він звичайно рахується з внутрішньопартійною розстановкою сил і передусім на її найвищому рівні. Тіньовий кабінет лейбористської партії обирає її парламентська організація. За кожним з членів тіньових кабінетів визначається певний напрям політичної діяльності, який відповідає сфері компетенції того чи іншого міністерства. У парламентських дебатах члени тіньового кабінету сприймаються як своєрідні візаві відповідних міністрів.

Розгляд партійної організації парламентів був би неповним без характеристики фракційної дисципліни у представницьких органах. Зокрема, в парламентах розвинутих країн у структурі фракцій виділяються партійні організатори — секретарі або інші особи, які зобов'язані підтримувати дис​ципліну в палаті. Секретарі контролюють парламентську діяльність членів своєї партії. Вони стежать за тим, щоб депутати відвідували засідання палати, а також виступали і голосували згідно з наданими керівництвом фракції інструкціями. За недотримання інструкцій чи інші порушення на депутата накладають дисциплінарні стягнення аж до виключення зі складу фракції. У Великобританії та в деяких інших англомовних країнах з парламентарними формами правління відповідні організатори вважаються членами уряду в тих випадках, коли їхні партії є правлячими.

Важливим елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні керівні органи — одноосібні або колегіальні. В Японії, в англомовних і деяких інших країнах керівництво палатами здійснюється одноосібно їхніми головами. В однопалатних парламентах і в нижніх палатах голів обирають самі палати, іноді лише на час сесії. Проте реально вони завжди залишаються на своєму місці протягом усього періоду роботи парламенту даного скликання.

В усіх англомовних країнах одноосібний голова парламенту або нижньої палати зветься спікером. Його повноваження і фактичне становище в палаті в різних країнах помітно різняться. Так, спікер палати громад парламенту Великобританії має широкі повноваження в питаннях процедури. Він стежить за дотриманням регламенту, керує парламентськими дебатами, організовує виконання внутрішньопарламентських рішень тощо. Спікер несе відповідальність за роботу адміністративно-допоміжних служб палати. Важливим є його право самотужки встановлювати правила парла​ментської процедури. Так звані правила спікера становлять важливу частину офіційних регламентів палати громад. Вони діють доти, поки сама палата спеціальним рішенням їх не скасує.

Особа спікера вважається політично нейтральною. Депутат, обраний спікером, відразу ж припиняє всі формальні зв'язки зі своєю партією. Самі ж вибори спікера проводяться на непартійній основі. Іноді спікер репрезентує опозиційну партію. У виборчому окрузі, де балотується спікер, не прийнято висувати кандидата-конкурента. Новий склад палати майже завжди знову обирає на строк своїх повноважень «старого» спікера. Все це має бути запорукою його політичної неупередженості. Через це спікер не бере безпосередньої участі в парламентських дебатах і голосує тільки тоді, коли під час голосування голоси депутатів розділились нарівно.

Крім спікера, в палаті громад парламенту Великобританії працює де одна важлива особа — лідер палати. Його призначає прем'єр-міністр і, числа політичних діячів — членів кабінету (уряду). Лідер палати завжди виступає від імені уряду і несе відповідальність тільки перед його завою. Лідер наділений різноманітними повноваженнями, серед яких дід виділити право брати участь у визначенні порядку денного роботи палати. Він також інформує палату про всі урядові справи, що мають загальнодержавне значення,

Дещо вужчими правами наділені спікери в парламентах інших англомовних країн. Різниться і їхній загальний статус. Так, спікера палати громад парламенту Канади за традицією обирають з лав правлячої партії, хоча можливі і винятки. На відміну від нижньої палати британського парламенту, де спікер звичайно займає посаду на весь час його обрання як депутата, в Канаді строк перебування на цій посаді, як правило, обмежений одним скликанням, що пов'язано з прийнятим принципом послідовної ротації на посаді спікера представників англо- і франкомовного населення. До претендента на посаду спікера ставиться вимога знати обидві державні мови — англійську і французьку. Якщо обраний палатою спікер є представником однієї з двох мовно-етнічних груп, то його вступник має обов'язково репрезентувати іншу групу.

Спікеру палати представників конгресу США належить право призначати членів узгоджувальних та інших об'єднаних комітетів, а також комітетів з розслідування. Саме спікер вирішує, який постійний комітет буде розглядати законопроект, а від цього нерідко залежить доля останнього.

У верхніх палатах одноосібний керівник, як правило, також обирається. Проте існує й інша практика. У Канаді відповідна посада заміщується за рішенням генерал-губернатора з рекомендації прем'єр-міністра. У США офіційним головою верхньої палати є віце-президент. Водночас сенат обирає так званого тимчасового голову, який, за деякими винятками, веде засідання палати. У Великобританії керівництво пала​тою лордів здійснює лорд-канцлер. Як зазначалося, він займає і ряд судових посад, а також є членом британського уряду (кабінету).

Повноваження голів верхніх палат нерідко більш обмежені у порівнянні з одноосібними керівниками нижніх палат. У першу чергу це стосується тих парламентів, де палати нерівноправні, і домінує або переважає за своєю загальною компетенцією нижня палата.

У більшості країн керівну роботу в палатах парламентів здійснюють виборні колегіальні органи (бюро, президія, правління тощо). Голову цього органу, як правило, обирає палата і він є водночас її головою. Значну частину функцій керівництва палатою голова здійснює самостійно. Титули він має різні: власне голова (у більшості країн), маршалок (у Польщі), президент (в Австрії, Норвегії, ФРН), тальман (у Швеції) тощо.