Компетенція парламентів. Законодавчий процес у парламентах. Делегування повноважень.

Для завершеного аналізу парламентаризму слід розглянути форми закріплення компетенції представницьких органів, а також зміст відповідних повноважень. Згідно з принципом розподілу влад, парламенти визначаються як носії законодавчої влади. «Всі встановлені тут законодавчі повноваження належать конгресу Сполучених Штатів», — записано в ст. 1 Конституції СІЛА. Ця ідея в тій чи іншій формі викладена в основних законах практично в усіх розвинутих країнах.

Сучасна конституційна теорія та практика не визнає парламенти верховними органами влади. Вони не повновладні, неправомочні розглядати і вирішувати будь-яке питання, що належить до відання держави, бо це б суперечило ідеї установчої влади. Всі повноваження парламентів належать їм не з якогось власного права, а завдяки фіксації в конституціях, які й наділяють представницькі органи відповідною компетенцією. З іншого боку, оцінка парламентів як повновладних органів су​перечила б змісту принципу поділу влад. Як зазначалось, за цим принципом влади не тільки поділені і зрівноважують одна одну, а й рівні.

Характеризуючи форму закріплення і зміст парламентської компетенції, слід зазначити, що вони певною мірою пов'язані з побудовою представницьких органів. Зокрема, бікамералізм парламентів зумовлює наявність повноважень у кожної з двох палат, і, як правило, нижні палати відіграють більшу і навіть домінуючу роль. Разом з тим є парламенти, де повноваження палат в цілому рівні. До них насамперед слід віднести представницькі органи Італії, США та ряду інших держав. Зокрема, обидві палати американського конгресу мають однакові законодавчі повноваження, за винятком того, що біллі (законопроекти) з фінансових питань можуть бути спочатку винесені на розгляд палати представників.

Іноді кожна з палат має особливі, притаманні тільки їй повноваження. Наприклад, сенат конгресу США має виключне право давати «пораду і згоду» щодо кандидатур, пропонованих президентом на цілий ряд посад, а також щодо ратифікації міжнародних договорів. Якщо ніхто з кандидатів у президенти за результатами виборів не забезпечить собі більшості голосів вибірників, обрання його здійснюється палатою представників. За таких самих обставин сенат обирає віце-президента. Палата представників має право притягати до відповідальності у порядку імпічменту президента та деяких посадових осіб, а правом розглядати справи, порушені в такому порядку, наділений сенат. Наявність окремих, особливих повноважень у кожної з палат характеризує і деякі парламенти, палати яких не можна визнати рівноправними.

Зміст компетенції парламентів зумовлює характер їхніх функцій. До парламентських функцій звичайно відносять законотворчість, прийняття бюджету і контроль за діяльністю органів виконавчої влади. Серед інших функцій також називають зовнішньополітичну і судову. Останні дві функції парламентів мають, по суті, супутнє значення.

Для оцінки парламентської компетенції і діяльності мають значення характеристики, віднесені до законодавчого процесу. Цей процес об'єктивно поділяється на ряд стадій. Початковою стадією є внесення законопроекту. Зміст цієї стадії прямо пов'язаний з правом законодавчої ініціативи. Коло суб'єктів цього права залежить від форми правління, прийнятої в тій чи іншій країні.

У країнах з парламентарними формами правління суб'єктів права законодавчої ініціативи в більшості випадків двоє: окремі депутати і уряд. У Великобританії та інших країнах сфери впливу англійського права відповідне право формально зарезервоване тільки за парламентаріями, і члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати.

Коло суб'єктів права законодавчої ініціативи в країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління не обмежується вищеназваними. У багатьох країнах Центральної та Східної Європи і в тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, це право належить президентам. У Швейцарії відповідним правом наділені кантони, а у Португалії і Узбекистані — представницькі органи автономій. В Австрії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщині і Японії суб'єктами права законодавчої ініціативи визнані комісії (комітети) парламентів, в Естонії і Португалії — парламентські фракції, в Чехії — представницькі органи місцевого самоврядування.

Найширше коло суб'єктів права законодавчої ініціативи встановлене в Італії, Росії і Швеції. В Італії до таких суб'єктів, крім уряду і депутатів, віднесені постійні комісії, парламентські фракції і в межах їхньої компетенції — консультативний орган при парламенті та уряді (національна рада економіки і праці) та представницькі органи, створювані в областях. У Росії суб'єктами права законодавчої ініціативи названі президент, верхня палата парламенту, депутати обох палат, уряд, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів федерації, а також вищі суди, включаючи консти​туційний суд. У Швеції право законодавчої ініціативи належить уряду, депутатам парламенту, постійним комісіям, ревізорам та деяким іншим органам і посадовим особам.

У цілому ряді країн суб'єктами права законодавчої ініціативи проголошені палати парламенту. Звичайно це означає, що законодавча функція здійснюється представницьким органом. Однак у деяких випадках законопроекти можуть бути внесені в нижню палату від імені верхньої палати парламенту (Росія). Як і в Росії, суб'єктом права законодавчої ініціативи названі верхні палати парламентів в Австрії, Польщі, Чехії, Хорватії та ФРН. Характерно, що відповідні законопроекти нерідко вносяться в нижню палату через уряд.

Особливістю парламентаризму Австрії, Білорусі, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словенії є так звана народна законодавча ініціатива.

Однак майже в усіх випадках право законодавчої ініціативи практично узурповане урядом та його главою (у Франції саме прем'єр-міністр, крім депутатів, визнаний суб'єктом такого права). Урядові законопроекти можуть бути внесені безпосередньо прем'єр-міністром чи окремими міністрами за змістом їхніх повноважень або через депутатів — представників парламентської більшості, на яку уряд спирається. Останнє трапляється нечасто і пов'язане з тактикою уряду.

Тому не дивно, що переважна більшість прийнятих законів пропонується урядом. Законопроекти, ініціаторами яких є окремі депутати, мають перспективу стати законами лише в разі підтримки їх парламентською більшістю. Домінуюча роль уряду в реалізації права законодавчої ініціативи знаходить свій вияв і безпосередньо під час внесення законопроектів. У Бельгії, Франції та в деяких інших країнах ініціативи уряду оформляються як законопроекти, а ініціативи окремих депутатів — як законопропозиції. При розгляді в парламенті перші мають пріоритет.

Слід додати, що в Австрії, Бельгії, Іспанії, Латвії, ФРН, Японії та в ряді інших країн припускається тільки колективне внесення законопроектів. Кількість підписів депутатів під таким законопроектом звичайно дорівнює або наближається до такого числа членів парламенту, яке необхідне для організації фракції. У Фінляндії депутатські пропозиції законодавчого характеру можуть бути внесені тільки в перші два тижні після відкриття чергової сесії парламенту. В Швеції депутати можуть вносити свої поправки до урядових законопроектів лише протягом 15 днів після їх ініціювання в палаті. Голова палати має право скоротити цей строк до 10 днів. У президентських республіках суб'єктами права законодавчої ініціативи визнані лише окремі парламентарії. Більше того, в палатах конгресу США заборонена колективна законодавча ініціатива, хоча ніхто не може перешкодити кільком конгресменам або сенаторам запропонувати ідентичні біллі. Суб'єкти ж виконавчої влади такого права формально позбавлені, що витікає із змісту принципу жорсткого поділу влад.

Однак і тут виконавча влада бере участь у законотворчому процесі. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, які зовні будуть здійснювати власну ініціативу. Він може користуватись і таким механізмом впливу на законодавчу діяльність, як послання до конгресу. Ці послання мають на меті ознайомити парламентаріїв і громадськість у цілому з позицією глави держави щодо важливих політичних проблем. Водночас вони орієнтують прихильників президента з числа парламентаріїв на формулювання відповідних законодавчих ініціатив. Більш реальною формою реалізації законодавчих намірів президента США є його право звертатися із спеціальним посланням до голів палат, в якому пропонується конкретний законопроект. Це послання голова палати обов'язково передає до одного з постійних комітетів. Регламент конгресу США не передбачає безумовного розгляду такого законопроекту, але за прийнятим звичаєм голова відповідного комітету палати пропонує розглянути його від власного імені. Якщо відкинути формальності, то в даному випадку президент практично сам виступає ініціатором законотворчості.

Процедури реалізації права законодавчої ініціативи прямо зв’язані з внутрішньою побудовою представницьких органів. У двопалатних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений в кожну з них. Такий самий порядок застосовується в парламентах Великобританії та Японії, палати яких не є рівними. У тих країнах, де законопроект може ініціюватись в обох палатах, це звичайно і робиться з метою прискорення законодавчого процесу.

У більшості країн з нерівноправними палатами парламентів законодавчий процес звичайно починається в нижніх палатах. У Нідерландах будь-який законопроект, включаючи і фінансовий, може бути внесений тільки в нижню палату. Верхня палата не наділена правом змінювати прийнятий нижньою палатою законопроект, але вона може відхилити його в цілому. Загалом реалізація права законодавчої ініціативи в парламентах є чи не найважливішою стадією законодавчого процесу. Від ініціаторів того чи іншого законопроекту залежить не тільки сам факт започаткування закону, а і його зміст. Водночас зміст закону визначається і в подальшому проходженні законопроекту в парламенті, тобто в наступних стадіях законодавчого процесу. Характер і послідовність цих стадій у різних країнах неоднакові.

В англомовних і багатьох інших країнах наступною після внесення законопроекту стадією є так зване перше читання. У Франції першим читанням називається вся робота над законопроектом в одній палаті до передачі його в іншу, а другим читанням — розгляд законопроекту тією ж палатою після повернення його з іншої палати.

Наступною стадією законодавчого процесу можуть бути дебати в палаті щодо законопроекту. Ця стадія визначається як друге читання, вона передбачає постатейне обговорення, внесення поправок, голосування тощо. Залежно від особливостей регламенту загальні дебати проводяться до (Великобританія та інші країни, що сприйняли засади британської конституційної системи) або після розгляду законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Цей момент має принципово важливе значення. Якщо законопроект передається в комісію після його обговорення в палаті з прийнятим нею рішенням, то таке рішення зобов'язує комісію, і вона практично діє за інструкцією палати. Якщо ж законопро​ект надходить у комісію ще до його детального розгляду в палаті, то саме комісія у багатьох випадках вирішує його долю і визначає його зміст.

Однією із стадій законотворчості є розгляд законопроекту в комісії (комітеті). У будь-якому випадку постійні комісії суттєво впливають на остаточне рішення палат, а іноді навіть фактично їх підміняють. Робота парламентської комісії за своєю процедурою мало відрізняється від роботи самої палати на стадії загальних дебатів, хоча звичайно ця робота проводиться в закритих засіданнях. За її результатами комісія готує доповідь. Після цього законопроект надходить або повертається в палату.

У країнах, де загальні дебати щодо законопроекту передують розгляду в комісії, після повернення його в палату він детально розглядається (так звана стадія доповіді). Це дає змогу депутатам відкоригувати зміст законопроекту. Після цього відбувається трете читання, в процесі якого законо​проект ще раз обговорюється і приймається без принципових змін. У США на стадії третього читання внесення поправок до законопроекту взагалі не припускається, однак палата до голосування може повернути його в комітет.

Наведений аналіз законодавчого процесу є загальною схемою. Практично в кожній країні проходження законопроекту в парламенті має свої особливості. Разом з тим не можна не звернути увагу на деякі загальні риси організації обговорення законопроектів у парламентах. Саме з дебатами в палатах нерідко ототожнюють усю парламентську роботу. Дебати, як правило, мають публічний характер і часом набувають гострого сюжету, що пояснюється підвищеним інтересом до них у суспільстві.

Практично в усіх парламентах депутати обмежені у своїх виступах встановленим регламентом. Але іноді вимоги регламенту зведені лише до визначення часу для обговорення окремих питань або навіть до запровадження засобів контролю за ходом дебатів і фіксації умов застосування таких засобів. По суті в таких випадках парламентарій сам вирішує, скільки часу йому говорити і скільки разів виступати.

До способів збереження часу належать також деякі процедури внесення поправок до законопроектів. У багатьох країнах пропозиція поправки може розглядатись, якщо вона підписана не одним, а кількома депутатами. Як правило, текст поправок має бути розповсюджений до їх обговорення, хоча в більшості парламентів це можна зробити і на відповідному засіданні палати.

На практиці так і робиться, однак уряд або парламентська комісія (комітет) може вимагати додаткового вивчення окремих поправок. Нерідко голова палати визначає прийнятність дебатів з тієї чи іншої поправки. Цим він може вирішити долю поправки. У палаті громад парламенту Велико​британії та в парламентах в інших англомовних країнах право визначати, які поправки підлягають обговоренню і голосуванню, має спікер. Це право зумовлює високі вимоги щодо політичної неупередженості і професійності голови палати.

Певне прискорення законодавчого процесу може бути забезпечене і на етапі голосування законопроектів, що характеризується розмаїттям прийнятих процедур.

Повертаючись до характеристики стадій законодавчого процесу за рубежем, слід зазначити, що у двопалатних парламентах законодавчий процес практично завжди проходить в обох палатах. Особливістю Конституції Росії є те, що вона припускає можливість прийняття законів за результатами роботи нижньої палати парламенту і при мовчазній згоді (так зване кваліфіковане мовчання) верхньої. Прийняті державною думою законопроекти протягом п'яти днів передаються на розгляд ради федерації. Законопроект вважається схваленим радою федерації, якщо він був прийнятий нею за встановленою процедурою або якщо протягом 14 днів не був розглянутий цією палатою. Проте обов'язковому розгляду в раді федерації підлягають прийняті державною думою законопроекти з питань федерального бюджету; федеральних податків і зборів; фінансового, валютного, кредитного і митного регулювання та грошової емісії; ратифікації і денонсації міжнародних дого​ворів; статусу і захисту державного кордону; війни і миру.

Свої особливості має законодавчий процес у парламенті Чехії. Коли нижню палату розпущено, сенат має право приймати законопроекти з «невідкладних питань». Відповідні акти верхня палата може приймати тільки за ініціативою уряду. На першій сесії після поновлення роботи парламенту ці акти повинні бути схвалені нижньою палатою, без чого вони не мають сили. Водночас у такий спосіб не може бути змінена конституція, прийнятий бюджет чи фінансовий законопроект, також не можуть бути прийняті законопроекти з питань виборчого права і ратифікації деяких міжнародних договорів.

Що ж до розбіжностей за змістом прийнятих палатами варіантів одних і тих самих законопроектів, то вони розв'язуються по-різному. В тих країнах, де палати парламентів нерівноправні, останнє слово належить нижній палаті. Так, у Великобританії прийнятий палатою громад законопроект може бути відхилений палатою лордів. Але через рік він може бути повторно прийнятий нижньою палатою і стає законом без схвалення верхньої палати. В Австрії заперечення або застереження федеральної ради до законопроекту, прийнятого національною радою, долаються нижньою палатою шляхом повторного розгляду його за спрощеною процедурою і прийняттям простою більшістю голосів у присутності половини її складу. У Польщі, Словенії, Чехії і Хорватії відповідні розбіжності також долаються нижньою палатою, але вже за рішенням, прийнятим абсолютною більшістю.

У Росії, ФРН, Японії на випадок виникнення розбіжностей в законотворчості палат питання передається на вирішення узгоджувальної комісії. Якщо вона не може прийняти рішення з законопроекту, або якщо її рішення не задовольняє нижню палату, питання вирішується кваліфікованою, у 2/3 більшістю голосів цієї палати.

Утворення спільних узгоджувальних комісій (комітетів) як спосіб розгляду спірних законопроектів притаманне й парламентам з рівноправними палатами. У США такий комітет називається конференцією комітетів: палати делегують до його складу рівну кількість членів тих постійних комітетів, у яких розглядався законопроект. А в тих випадках, коли узгоджувальним комісіям (комітетам) не вдається прийняти рішення або це рішення не схвалене палатами, законопроект вважається відхиленим. В Югославії за таких умов, як правило, приймають текст законопроекту, схвалений нижньою палатою. Разом з тим за верхньою палатою парламенту визнаний пріоритет щодо законопроектів, віднесених до регламентації основ державного ладу.

Одним з методів подолання розбіжностей між рівноправними палатами в ході законодавчого процесу є метод так званого човника. Він використовується в парламентах Бельгії, Італії та деяких інших країн. При цьому кожна палата послідовно обговорює законопроект в тому вигляді, в якому він надійшов з іншої палати, і з уточненнями повертає його назад. Законопроект передається з палати в палату доти, доки вони не досягнуть узгодженого рішення. Якщо ж стає зрозумілим, що таке рішення не відбудеться і вичерпано встановлений для цього час, то законопроект залишається неприйнятим. У Швейцарії за таких умов законопроект передається до узгоджувальної комісії. Якщо узгоджувальна комісія не доходить згоди, уряд може поставити вимогу, щоб нижня палата прийняла остаточне рішення. Сама ж процедура узгодження законопроекту методом «човника» нерідко потребує багато часу тому, що при кожному повторному розгляді в палаті законопроект має проходити всі головні стадії відповідного процесу.

Існують і деякі інші способи подолання розбіжностей між палатами. Зокрема, в Румунії, де палати парламенту також рівноправні, спірні законопроекти розглядаються узгоджувальною комісією, а в разі її невдачі — на спільному засіданні палат, де і приймається більшістю членів кожної палати відповідне рішення. Враховуючи більшу чисельність скла​ду нижньої палати, за нею слід визнати ширші можливості для вирішення питання про зміст таких законопроектів.

У конституційному праві майже всіх країн виокремлюється особлива стадія законодавчого процесу — так звана промульгація. Промульгація — це санкціонування прийнятого парламентом закону шляхом підписання і обнародування (оприлюднення) його главою держави. Іноді до тексту парла​ментського акта додається урочиста формула проголошення закону.

Згідно з конституцією або парламентським регламентом, главі держави звичайно надається певний строк (10 днів у США, 14 — в Росії (15 — в Іспанії і Франції, 30—в Італії тощо), протягом якого він повинен або підписати закон, або, якщо це передбачено конституцією, використати право вето чи просто повернути його парламенту для повторного розгляду. В країнах з парламентарними формами правління, а також в більшості республік із змішаною формою правління акт промульгації контрасигнується главою уряду і (або) окремим міністром, компетенція якого співвіднесена із змістом закону.

Кінцевою стадією законодавчого процесу є офіційне опублікування закону, тобто доведення його до загального відома. Опублікування звичайно здійснюється главою держави або від його імені. Строки опублікування не встановлюються, хоча в окремих випадках конституції містять вимогу негайного обнародування закону після одержання ним санкції глави держави. Тексти законів публікуються у спеціальних офіційних виданнях.

З процедурою опублікування законів пов'язане набуття ними чинності, хоча нерідко закони починають діяти відразу ж після підписання. Як правило, закон набуває чинності через певний час після його офіційного опублікування. Іноді він починає діяти з моменту, вказаного у його тексті.

Конституції передбачають лише окремі форми участі представницьких органів у зовнішньополітичній діяльності держави. Парламенти, як правило, не беруть участі в оперативному вирішенні проблем зовнішньої політики. Аналізуючи їхні повноваження, слід виділити визнане за ними основними законами багатьох держав право схвалювати укладені міжнародні договори та угоди. Проте ці повноваження аж ніяк не обмежують міжнародно-договірну практику виконавчої влади, а сама парламентська ухвала в більшості випадків має суто формальний характер. Більш суттєвим є право парламентів на ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів або на участь у цьому процесі, закріплене в конституціях цілого ряду держав. Відповідні процедури, що застосовуються до найважливіших міжнародних договорів, ставлять діяльність щодо укладення таких договорів у залежність від їх сприйняття парламентом.

До зовнішньополітичних повноважень парламентів треба також віднести право оголошувати війну і укладати мир. В цілому ж парламенти стоять осторонь активного формування і здійснення зовнішньої політиці. Цю діяльність віднесено до повноважень органів виконавчої влади.

До компетенції парламентів деяких держав входять певні судові повноваження. У Великобританії представницький орган у випадках так званих злочинів проти парламенту або порушення парламентських привілеїв та імунітетів (прав, повноважень та пільг депутатів і парламенту в цілому) нерідко бере на себе прямі судові функції. Зокрема, палата громад має право притягати до відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб. За її рішенням депутати можуть бути відсторонені на деякий час від роботи в парламенті або взагалі виключені з його складу. Для депутатів, а також для інших осіб передбачені й такі заходи, як попередження, догана або навіть позбавлення волі. Але такі покарання застосовуються дуже рідко, не кажучи вже про те, що в наш час крайні заходи сприймаються як нереальні.

Найважливішими парламентськими повноваженнями судового характеру є повноваження, пов'язані з відповідальністю з використанням процедури імпічменту та інших подібних процедур.

Здійснюють парламенти і деякі інші функції. Однак саме законодавчі повноваження становлять їхнє головне призначення. Відповідна компетенція парламентів у різних країнах по-різному фіксується в конституціях. Наприклад, у розділі восьмому ст. 1 Конституції США подано перелік напрямів законодавчої діяльності конгресу. Більш-менш предметно про законодавчі повноваження йдеться і в інших основних законах.