Комісії (комітети) як елемент структури парламентів. Керівництво палат.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (комітети). Теоретично їхня роль визначається як попередня підготовка питань, які потім мають розглядатись на сесійних засіданнях. Фактично Ж комісії самі вирішують наперед багато з цих питань, а палати і парламен​ти в цілому нерідко майже автоматично затверджують їхні пропозиції. При цьому вважається, що діяльність комісій дає змогу швидше, ніж у самих палатах, і на вищому професійному рівні вирішувати парламентські справи.

Парламентські комісії бувають кількох видів. Чи не основними з них є постійні комісії. В англомовних та деяких інших країнах вони називаються постійними комітетами. У двопалатних парламентах постійні комісії, як правило, утворюються в кожній з палат. Постійні комісії звичайно працюють протягом сесії парламенту, але в цілому ряді країн вони утворюються на весь строк скликання парламенту. На практиці ця різниця не має великого значення, тому що формування комісій на початку кожної сесії здебільшого не призводить до значних змін у їхньому складі.

Однією з головних функцій постійних комісій є детальний розгляд законопроектів. Ця діяльність становить зміст окремої стадії законодавчого процесу. В Італії постійні комісії мають право не тільки розглядати, а й затверджувати законопроекти, що виключає подальшу парламентську процедуру їх прийняття. І хоча з ініціативи уряду або визначеного числа депутатів законопроект до затвердження його комісією тут може бути повернутий для розгляду і прийняття в палату, постійні комісії в багатьох випадках виступають як основний центр законодавчої діяльності.

До функції постійних комісій також віднесено обговорення інших питань порядку денного парламенту. В багатьох країнах утворюються постійні комісії, діяльність яких пов'язана з роботою самого представницького органу: з питань процедури і регламенту, депутатської етики тощо. Нерідко постійні комісії здійснюють функції зв'язку з міністерствами і контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Тому не дивно, що постійні комісії звичайно мають спеціалізований характер, а предметна компетенція їх у цілому відповідає загальній структурі уряду.

Значними відмінностями щодо цього характеризуються постійні комітети палати громад парламенту Великобританії. Чи не єдиною їх функцією є участь у законотворчості. Ті п'ять—вісім комітетів, що утворюються на кожній сесії, не мають спеціалізованої компетенції. Характеристика цих комітетів як постійних є досить умовною через те, що їх склад змінюється щоразу залежно від тематики законопроекту, що надійшов. Постійними залишаються лише голови комітетів. Таким чином забезпечується професійний підхід до законотворчості.

Кількість постійних комісій у парламентах помітно різниться: від шести в кожній з палат парламенту Франції до двадцяти чотирьох у бундестазі ФРН. Число постійних комісій зафіксоване в конституціях або в парламентських регламентах. Проте в ряді країн комісії утворюються в такій кількості, яку сам парламент і контролююча його партійна більшість вважають за доцільну.

Різним є і кількісний склад постійних комісій. Так, у Франції за регламентом нижньої палати максимальний склад кожної з комісій становить 1/8 або 2/8 загальної кількості членів палати. У нижній палаті британського парламенту до кожного з неспеціалізованих постійних комітетів входить від 15 до 50 чоловік, що залежить головним чином від бажання самих депутатів брати участь у їхній роботі. До кожної з постійних комісій бундестагу ФРН звичайно входять від 10 до 41 парламентаріїв. Тим самим забезпечуються можливості для активної участі у парламентській роботі більшості членів представницького органу.

Найбільш розгалуженою і складною є система комітетів конгресу США. Нині в палаті представників працюють двадцять два постійних комітети, а в сенаті — шістнадцять. До їхнього складу входять десятки постійних і спеціальних підкомітетів. Загальне число таких структур конгресу окремих скликань перевищувало 250. Суттєві відмінності має і зміст повноважень постійних комітетів. У межах своєї компетенції вони можуть вимагати надання інформації, яка є в розпорядженні державних органів і посадових осіб. Постійні комітети конгресу США проводять так звані слухання з метою контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Що ж до їхньої участі в законодавчому процесі, то практично саме вони вирішують долю переданих на розгляд у конгрес законопроектів. Постійні комітети визначають, які з положень розглянутих ними законопроектів обговорюватимуться в палаті, які законодавчі пропозиції палата розглядає поза чергою.

Характеризуючи парламентські структури, безпосередньо зайняті законодавчою роботою, слід розглянути особливості комісійної (комітетської) організації палат парламентів в окремих країнах. Так, у Фінляндії, крім постійних комісій, на кожній сесії створюється так звана головна, або велика, комісія, до складу якої входить не менш, ніж 45 депутатів (при їх загальній кількості у парламенті 200), обраних парламентом за принципом пропорційного представництва від фракцій. По суті тут постійні комісії здійснюють дозаконодавчий розгляд законопроектів, а в головній комісії ці законопроекти проходять відповідну стадію в процесі їх прийняття.

В англомовних країнах існує практика створення так званих комітетів всієї палати. У Великобританії в такому комітеті проходять стадію розгляду законопроекти з фінансово-бюджетних питань. Аналогічна процедура застосовується і в процесі прийняття найважливіших за змістом законопроектів, головує на засіданнях комітету всієї палати депутат, який має офіційний титул заступника спікера. Визнана така форма парламентської організації і в Конгресі США. Зокрема, в сенаті на засіданнях комітету всієї палати розглядаються міжнародні договори на предмет їх ратифікації або денонсації. У будь-якому випадку комітети всієї палати є робочими органами, до яких входять усі члени палати. Вони не мають права приймати остаточне рішення з розглянутого питання, це право належить самій палаті.

Однією з особливостей внутрішньої структури палат парламентів у в'язку з реалізацією ними своєї законодавчої компетенції є те, що в деяких з них передбачено створення так званих секцій. Наприклад, у Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі склад парламенту чи нижньої палати розподіляється на п’ять або (в останньому випадку) на три секції, які розглядають усі або окремі законопроекти. Право брати участь у засіданнях кожної секції теоретично має будь-який депутат, хоча практично здійснити таке право майже нереально: депутат не може одночасно бути присутнім у кількох місцях, де проходять засідання секцій. Система секцій палат не підміняє постійні комісії, а діє паралельно з ними. Механізм взаємодії секцій і комісій у процесі законодавчої роботи має складний характер. Головним призначенням секцій, як відповідних комісій, визнається раціоналізація цього процесу. Крім постійних комісій, в парламентах створюються спеціальні, слідчі та деякі інші комісії (комітети). Вони здебільшого діють на тимчасовій основі, тобто до вирішення поставленого завдання.

Спеціальні комісії (комітети) можуть мати найрізноманітнішу предметну компетенцію. В нижній палаті парламенту Канади спеціальні комітети створюють для розгляду якогось окремого питання або для підготовки конкретного законопроекту. Спеціальний характер тут мають і так звані комітети поточного законодавства. Вони формуються для роботи над визначеними положеннями законопроектів після їх розгляду а палаті на стадії другого читання. У Франції спеціальні комісії створюють для розгляду будь-якого законопроекту на вимогу уряду, голови палати або кожної з постійних комісій. Тим самим спеціальні комісії за своєю компетенцією конкурують з постійними комісіями.

У палатах конгресу США спеціальні комітети створюють для вивчення різного роду питань. Насамперед це питання застосування норм права і правопорушень у сфері державно-політичного життя. Іноді спеціальні комітети займаються підготовкою законодавчих рекомендацій з окремих гострих проблем. У парламенті Фінляндії спеціальні комісії займаються підготовкою питань порядку денного надзвичайних сесій. У Швейцарії, Японії та ряді інших країн спеціальні комісії створюють для вирішення питань, які не входять до компетенції жодної з постійних комісій.

В інших країнах предметом розгляду в спеціальних комісіях буває розробка проектів конституційних реформ, офіційних програм і планів тощо. В усіх випадках спеціальні комісії функціонують на тимчасовій основі і припиняють свою діяльність після завершення роботи та підготовки відповідної доповіді.

Свої особливості мають спеціальні комітети, що функціонують в палаті громад парламенту Великобританії. Зокрема, тут створено чотирнадцять спеціальних комітетів, які працюють на постійній основі. Компетенція комітетів пов'язана із змістом повноважень головних міністерств, а їхнім завданням є перевірка й оцінка діяльності органів виконавчої влади. Як зазначалося, в інших країнах таке завдання покладене на постійні комісії (комітети) палат парламентів. Існують у Великобританії й інші спеціальні комітети, зокрема так звані сесійні комітети, щорічно створювані на початку кожної сесії. Серед них у першу чергу слід назвати комітети з питань процедури і парламентських привілеїв.

Ще одним різновидом відповідних парламентських структур є слідчі комісії, або комітети з розслідування. Створення таких тимчасових структур передбачено практично в усіх країнах. Слідчі комісії займаються питаннями державно-політичного життя, які мають певний суспільний резонанс: від розслідування зловживань окремих парламентаріїв та урядовців до масштабних політичних скандалів. Їм звичайно надано широкі повноваження: викликати свідків та експертів, вести протоколи, фіксувати докази тощо.

Нерідко припускається створення слідчих комісій на вимогу певної кількості членів парламенту, які становлять меншість. Наприклад, у Швеції і Словенії це третина, у ФРН — четверта, а в Греції і Чехії — п'ята частина складу парламенту (палати). Тим самим опозиції надано додаткові можливість у її парламентській діяльності.

В основних законах Австрії та ФРН записано, що в своїх діях з розслідування такі комісії керуються вимогами процесуального законодавства. У Португалії і Словенії за відповідними комісіями визнані ті самі повноваження в розслідуванні, що й за судами та слідчими органами загального характеру. В Італії слідчі комісії наділені «вищою слідчою владою» і не можуть бути обмежені у вивченні тих питань, які визначені їм палатами. У Франції створюються комісії з контролю та розслідування. Різниця між ними полягає в тому, що перші збирають інформацію з визначених палатою питань, а останні перевіряють діяльність державних органів і установ. Проте формування таких комісій не припускається в тих випадках, коли певне питання вже стало предметом досудового або судового розслідування. В Японії повноваження в розслідуванні можуть бути подані палатами або їхніми головами будь-якій постійній комісії. У палатах парламенту Великобританії можливість створення слідчих комітетів не передбачена. Однак деякі відповідні права, зокрема право викликати свідків та експертів, мають постійно діючі спеціальні комітети палати громад з контролю за діяльністю міністерств.

У двопалатних парламентах існує практика створення об'єднаних, спільних комісій (комітетів) на паритетних, рівних засадах представництва обох палат. У Норвегії, де побудову парламенту можна назвати двопалатною лише умовно, постійні комісії звичайно працюють як об'єднані. Одним з різновидів об'єднаних комісій є так звані узгоджувальні комісії, їх створюють на паритетних, рівних засадах для розв'язання розбіжностей між палатами в процесі прийняття конкретного законопроекту. Звичайно до складу узгоджувальних комісій входять члени тих постійних комісій, в яких розглядався законопроект під час його проходження в палатах. Такі комісії діють до вирішення справи і мають тимчасовий характер.

Інші, об'єднані за своїм характером комісії, звичайно, також є тимчасовими утвореннями. В деяких парламентах з рівноправними палатами функціонують постійні об'єднані комісії (США, Швейцарія). Компетенція об'єднаних комісій різна. Нерідко вони займаються адміністративними Питаннями, зокрема, управлінням парламентськими службами. Іноді також формуються об'єднані слідчі комісії (Італія).

Що ж до складу парламентських комісій і насамперед постійних та спеціальних комісій, то слід підкреслити, що звичайно депутати мають право бути членами двох або навіть кількох комісій. Виняток становлять представницькі органи Норвегії, Франції, Швеції та деяких інших країн, де подібне суміщення не припускається.

Для керівництва своєю роботою самі комісії або палати обирають голів комісій. Нерідко для цього навіть створюється колегіальний орган – бюро комісії. В парламенті Японії голів постійних комісій обирають палати, а спеціальних — самі комісії. В палаті громад парламенту Великобританії голів постійних і спеціальних комітетів призначає спікер. Але найбільш характерним є порядок заміщення місць голів постійних комітетів палат конгресу США. Призначення голів комітетів залежить від спеціальних органів, створених у рамках парламентських фракцій, — так звані комітети комітетів. Ці призначення звичайно здійснюються з урахуванням правила старшинства. Згідно з цим правилом, місце голови комітету посідає той законодавець, який має найбільший стаж роботи в даному комітеті. Палата лише формально затверджує зроблене призначення.

При формуванні всього складу постійних, спеціальних та слідчих комісій також застосовуються різні способи. У більшості країн членів комісії призначає голова палати з урахуванням пропозицій парламентських фракцій. У Норвегії, Фінляндії, а також у Великобританії та в більшості інших англомовних країн склад комісій (комітетів) визначає спеціальна відбіркова комісія палати. Порядок формування останньої у різних країнах має свої особливості. У США членів постійних і спеціальних комітетів, а також комітетів з розслідування в більшості випадків формально призначають голови палат і затверджують палати, хоча практично відповідні призначення робляться парламентськими структурами політичних партій. У будь-якому випадку в розвинутих країнах склад постійних, спеціальних і слідчих комісій палат визначається з огляду на співвідношення партійно-політичних сил у парламенті.

Завершуючи розгляд питань внутрішньої структури парламентів, слід згадати про існування в деяких країнах спеціальних органів палат, які за певних умов беруть на себе окремі функції останніх. Так, в Австрії нижня палата обирає зі свого складу на основі пропорційного представництва фракцій так званий головний комітет. Його призначенням є сприяння контролю представницького органу за органами виконавчої влади на рівні федерації. У зв'язку з цим певні урядові постанови можуть бути прийняті лише за згодою головного комітету. У разі потреби головний комітет скли​кається в період, коли сесія парламенту не проводиться. Головний комітет обирає зі складу своїх членів постійний підкомітет, який реалізує його функції, а також деякі повноваження всієї палати здебільшого після дострокового розпуску палати і до обрання її нового складу.

В Іспанії і Португалії також створюються подібні парламентські структури. Відповідно до іспанської конституції, в кожній з палат створюють постійну депутатську комісію. До її складу входить не менше 21 депутата, обраного палатою з урахуванням співвідношення сил між фракціями. Постійну депутатську комісію очолює голова палати.

Розглянуті та інші подібні парламентські структури не тільки тимчасово заміняють сам представницький орган, а й фактично можуть підміняти його. Діючи в періоди, коли парламент не функціонує, вони виступають як самостійний елемент механізму здійснення державної влади. Тому важливо, щоб повноваження таких парламентських структур були не тільки розумно обмежені, а й чітко визначені. Сам парламент повинен дати ефективні й оперативні засоби контролю за виконанням рішень цих Структур і завжди залишати за собою останнє слово.

Головну відповідальність за ведення парламентських справ несе голова цього органу. Важливо й те, що колегіальні керівні органи палат парламентів звичайно розглядаються лише як робочі органи палат. Вони не мають повноважень приймати будь-які рішення за самі палати ні під час сесій, ні в періоди парламентських канікул. До того ж колегіальні керівні органи в переважній більшості країн не виконують політичні функції загального характеру і обмежуються лише внутрішньопарламентськими справами.

Голови палат (парламентів) здійснюють церемоніальні функції і представляють палату у відносинах з іншими державними органами, а також у сфері міжпарламентських відносин. І хоча вони майже повсюдно не зобов'язані зрікатися своєї партійної належності, від них вимагається керувати парламентською роботою без будь-якої політичної упередженості. Водночас за головами палат закріплені і важливі політичні функції. У більшості республік голови парламентів (нижніх палат) особисто або спільно з іншими посадовими особами заміщують президента в разі його тимчасової відсутності. В Італії, Франції, ФРН та Югославії право такого заміщення належить головам верхніх палат. В Австрії функції президента переходять спочатку до глави уряду — канцлера. Якщо пост президента залишається вакантним понад 20 днів, або якщо главу держави усунуто з поста за результатами спеціально проведеного референдуму, то його функції здійснює керівний орган нижньої палати парламенту. В деяких країнах голови палат (парламенту) входять до складу спеціальних колегій, що у відповідних ситуаціях заміщують президента. В Ірландії до складу такої колегії входять голови палат і голова верховного суду, в Ісландії — голова парламенту, голова верховного суду і прем'єр-міністр. Здійснюють голови палат і деякі інші політичні функції. У Казахстані та Франції голови обох палат парламенту разом з президентом призначають відповідно по два і три члени конституційної ради кожний і тим самим формують склад цього органу, що здійснює функції конституційного контролю. Ці повноваження голів палат, безумовно, надають їм значної політичної ваги.

Крім керівних органів палат, у парламентах нерідко утворюються а інші колегіальні структури, що також вирішують суто організаційні питання і, зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференції голів, ради голів тощо. До їхнього складу, крім керівників палати (парла​менту), входять голови постійних парламентських комісій (Фінляндія) або керівники фракцій (Австрія, Бельгія, Португалія) або ті й інші (Швеція).

Прикладом подібних парламентських структур може бути і рада старійшин, що утворюється в бундестазі ФРН. Рада старійшин відіграє досить помітну роль у вирішенні організаційних питань роботи палати. До її складу входить голова бундестагу, його чотири заступники, адміністратор (директор) бундестагу, представник уряду в ранзі міністра і двадцять три депутати, які репрезентують парламентські фракції. Рада старійшин збирається щотижня для затвердження детального порядку денного засідань палати і прийняття окремих рішень неполітичного характеру. Бундестаг затверджує всі її рішення практично без обговорення.