Понятие и сущность процесса муниципального управления

Управление муниципальным образованием характеризуется не только статистическими показателями, организационным закреплением вариантов разделения управленческого труда, организационной структурой системы управления, установленными связями между звеньями системы управления, но и динамическими характеристиками управления как процесса.

Динамика управления - это постоянное или периодическое воздействие на объект системы муниципального управления через акты (введение нормативов, положений, распоряжений), действующие в течение определенных периодов времени и таким образом координирующих деятельность людей в управляемой системе.

Постоянное воздействие - действующая функция, организационная структура управления, распределение полномочий, нормативные акты, инструкции и т.д., а также любая форма системы действующего хозяйственного механизма. Постоянное воздействие создает впечатление длительной устойчивости, неизменчивости, но с изменением воздействия внутренних и внешних факторов приводит к изменению масштабности объекта управления, хозяйственных связей и т.д. Вот почему от руководителя (управляющей системы) требуется особое внимание и контроль за тем, чтобы новые условия, возникающие во внутренней и внешней среде, были отражены в новых условиях процесса управления функционированием системы муниципального образования.

Периодическое воздействие - это более активная форма воздействия. В этом случае руководитель принимает непосредственное участие в анализе информации о ходе деятельности объекта системы муниципального управления, подготовке вариантов принимаемых решений и их реализации.

В разные моменты времени предметом внимания руководителя могут быть различные аспекты управляемого объекта (системы), в том числе нормативные акты, закрепляющие или изменяющие статику управления. Эта деятельность руководителя также входит в процесс управления.

Видимость статичности управления создают также процессы разделения управленческого труда, когда отдельные виды работ выполняются лишь периодически и имеют ярко выраженный регулирующий характер. Но если рассматривать управление в целом, как вид трудовой деятельности человека, то можно утверждать, что оно обладает всеми чертами трудового процесса.

Выполнение функций управления всегда требует определенных затрат времени и сил, в результате которых управляемый объект приводится в заданное или желаемое состояние. Это и составляет основное содержание понятия «процесс управления».Чаще всего под ним понимается определенная совокупность управленческих дей­ствий, которые логично связываются друг с другом, чтобы обеспечить достижение поставленных целей путем преобразования ресурсов на «входе» в продукцию или услуги на «выходе» системы. В этом определении подчеркивается целенаправленный харак­тер процесса, осуществляемого аппаратом управления организа­ции, а также его связь с функциями, целями и необходимыми для их реализации ресурсами.

Наряду с этим в литературе широко ис­пользуется и другое определение процесса управления, в котором в качестве его ключевого момента рассматриваются не функции, а управленческое решение, на разработку, принятие и выполнение которого направляются усилия и организационная деятельность профессиональных управляющих. Процесс управленияпредставляется как совокупность циклических действий, связанных с выявлени­ем проблем, поиском и организацией выполнения принятых решений.

Между этими двумя подходами к определению сущности про­цесса управления нет противоречий, они дополняют друг друга, образуя непрерывность циклически повторяющихся процессов принятия решений, связанных с выполнением управленческих функций. В процессе выполнения функций муниципального управления руководству и аппарату приходится принимать большое количество решений, осуще­ствляя планирование, организуя работу, мотивируя людей, занятых в организации, контролируя и координируя все происходящие в ней процессы.

Процесс муниципального управления – это совокупность целенаправленных действий руководителя и аппарата муниципального управления, направленных на обеспечение согласованной совместной деятельности людей для достижения целей развития муниципального образования.

Этапы процесса управления определяются его содержанием, последовательным выполнением операций, присущим управленческой деятельности.

Можно выделить следующие этапы процесса муниципального управления: постановка цели, анализ ситуации, определение проблемы, решение проблемы.

Всякому акту воздействия предшествует уяснение его цели, ее постановка. Этот этап может протекать по-разному, в зависимости от масштабов объекта системы муниципального управления и его конкретных условий функционирования. В практической деятельности бывают случаи, когда этап формирования цели протекает как бы неосознанно, автоматически или элементарно. Но, так или иначе, процесс управления, процесс воздействия начинается с формирования его цели, так как управление осуществляется для достижения определенной цели.

Цель управления - это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемой системы (объекта) муниципального образования. Процесс муниципального управления направлен на достижение этого состояния. Исходя из этого, можно сформулировать требования, предъявляемые к ней. Цель должна быть:

- определенной, ясной, значимой и достижимой;

- научно обоснованной и конкретно выражающй требования развития объекта;

- содержание основной цели муниципального управления должно соответствовать цели более высокого порядка (региональной, государственной).

Параллельно с целеполаганием ведется информационная работа, так как без достаточно полной информации трудно правильно сформулировать цель воздействия. Информационные операции начинаются с целевой стадии и продолжаются на протяжении всего процесса управления.

Следующим этапом является анализ ситуации. Ситуация - состояние управляемой системы (объекта), оцениваемое относительно цели развития объекта. Анализ ситуации - это совокупность аналитических и информационных работ по оценке функционирования системы, поиску путей ее улучшения либо устранения нежелательной тенденции ее функционирования.

Этап определения проблемы - выяснение основных противоречий в текущем состоянии объекта системы муниципального управления относительно цели его развития.

Этап решения - выработка и выбор вариантов действий, а также переход к практической организации управленческой деятельности.

Цикл процесса муниципального управления завершается операциями организационно-практической работы, т.е. процессом реализации принятых решений. Операциями практической организационной работы являются: доведение распоряжений по данному решению до исполнителя, их разъяснение и уточнение, распределение заданий, учет и контроль над их выполнением.

На каждом этапе процесса муниципального управления осуществляются определенные операции. Операция - это простейший вид управленческого воздействия (руководителя или аппарата управления). Последовательность и сочетание операций составляет процесс управления. Распределение операций в процессе управления существенно влияет на эффективное функционирование системы муниципального управления. Общая последовательность операций управления соответствует последовательности выделения их групп, но в практической деятельности допускается определенная параллельность их выполнения с увеличением или снижением значимости тех или иных групп операций. Успех выполнения всех операций процесса муниципального управления зависит от организации управления и от условий функционирования системы (объекта) муниципального образования.

К средствам осуществления процесса управления муниципальным образованием следует отнести, прежде всего, информацию. Посредством информации осуществляется воздействие, а большая часть операций управления представляют собой работу с информацией. С другой стороны, к средствам воздействия следует отнести совокупность технических средств, широко используемых в работе аппарата управления. Это - поручения, передача и переработка информации.

Способы осуществления процесса управления можно разделить на две группы в соответствии с характером управленческого труда: это, во-первых, информационно-аналитическая, интеллектуальная работа, проводимая с привлечением специальных методов. К способам относятся: сбор, хранение, передача и переработка информации; анализ, расчет, разработка вариантов решений; организационная работа, в которой материализуется воздействие на управляемую систему (объект).

Во-вторых, организационная работа, в которой существуют свои специфические методы, которые используются на заключительном этапе процесса управления и являются методами управления (экономические, организационно-административные и социально-психологические). К этим способам относятся: способы разъяснения, убеждения, стимулирования, реализации заданий. Чтобы управлять, необходимо не только решать, что и как делать, но и заставить людей это делать, заинтересовать, организовать, убедить, разъяснить, проконтролировать. Эти две группы способов осуществления процесса управления взаимосвязаны.

От правильного выбора методов и способов управления зависит успех практических действий руководителя.

Операции по выбору методов управления сводятся в основном к сопоставлению цели воздействия с механизмом управления, дающим возможность выбора наиболее эффективных методов для достижения поставленной цели. Это операции аналитического характера, предполагающие проектирование новых блоков механизма муниципального управления, новых рычагов воздействия, на которых может базироваться тот или иной метод управления.

Система планирования деятельности местной администрации

Прежде чем начать какое-либо дело, человек должен тщательно продумать, что именно, к какому сроку, какими способами и с помощью каких средств он должен сделать. В противном случае его намерения могут оказаться невыполненными. Следовательно, первой и основополагающей стадией управления любым видом целесообразной деятельности всегда является процесс постановки цели и нахождения способов ее выполнения.

Процесс управления связан с планированием, организацией выполнения планов и контролем конечных результатов. Чем лучше отработаны и взаимосвязаны эти важнейшие функции, тем эффективнее управление. Планирование позволяет определять характер, формы и последовательность будущих действий.

Функция планирования в управлении означает выработку и принятие определенного постановления, письменного или устного, в котором перед объектом управления будет поставлена та или иная цель, задача. Это постановление — управленческое решение. Планирование — это один из способов, с помощью которого руководство обеспечивает единое направление усилий всех членов организации к достижению ее общих целей. С данной функции начинается процесс управления, от ее качества зависит успех организации.

Современное управление, в том числе в государственных и муниципальных органах невозможно без использования инструментов планирования.

Планирование - разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Сущность планирования проявляется в конкретизации целей развития всей организации и каждого подразделения в отдельности на установленный период, определения хозяйственных задач, средств их достижения, сроков и последовательности реализации, выявления материальных, трудовых и финансовых ресурсов, необходимых для решения поставленных задач.

Планирование - это начальный этап управления, однако оно представляет собой не единственное действие, а процесс, продолжающийся до завершения планируемого комплекса операций.

Основная цель планирования состоит в том, чтобы насколько возможно при данных условиях, найти оптимальный вариант решения задач, стоящих перед организацией.

Планирование осуществляется в соответствии с рядом принципов, то есть правил.

Выделяют следующие принципы планирования: экономичности, единства и взаимосвязанности, неравенства, сплоченности. Различают три вида планирования: тактическое, оперативное и стратегическое.

Функция планирования предполагает решение о том, какими должны быть цели организации и что должны делать ее члены, чтобы достичь этих целей. По сути это подготовка сегодня к завтрашнему дню, определение того, что требуется и как этого добиться.

Планирование всегда ориентируется на данные прошлого, но стремится определить и контролировать развитие предприятия в перспективе.

Планирование используется органами местного самоуправления при решении многих вопросов местного значения. Органы местного самоуправления принимают местные программы приватизации; генеральные планы, проекты планировки и застройки населенных пунктов и другое.

С целью обеспечения соответствия текущей деятельности местной администрации стоящим перед ней целям и задачам формируется система планирования работы администрации.

Система планированияпредставляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местной администрацией и ее структурными подразделениями с целью определения задач, текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в соответствии с целями администрации на основе анализа ситуации, прогнозных оценок ее развития, возможных ресурсов.

Планирование обеспечивает эффективное использование организационных ресурсов, внутреннюю координацию, адаптивность структурно-функциональной организации администрации к внешним требованиям, осознание организационных стратегий руководителями и специалистами.

Процесс планирования включает в себя:

- анализ стратегических целей, являющихся отражением текущего состояния и проблем в сфере деятельности местной администрации;

- прогноз будущего состояния целевых объектов и внешних условий;

- формирование системы задач;

- определение оптимальных стратегий деятельности.

Обычно план работы администрации включает:

- вопросы, выносимые администрацией на рассмотрение представительного органа муниципального образования;

- вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии администрации;

- вопросы, выносимые на рассмотрение главы администрации;

- вопросы, рассматриваемые у заместителей главы администрации;

- организационные мероприятия, проводимые администрацией в масштабе муниципального образования.

В планы включаются перечни конкретных мероприятий с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения и форм контроля. Ход реализации планов рассматривается еженедельно на аппаратных совещаниях, проводимых главой администрации или его заместителем. Особое внимание уделяется анализу причин, которые не позволили достичь планируемых результатов, по мере необходимости в принятые ранее планы вносятся коррективы.

К важнейшим задачам планирования относят:

- определение потребностей местных сообществ;

- выявление возможных для их удовлетворения материальных, трудовых и финансовых ресурсов;

- обоснование наиболее рациональных направлений использования ресурсов;

- обеспечение сбалансированности основных показателей плана;

- повышение эффективности использования ресурсов.

Основные принципы планирования:

- оптимальность плановых решений в соответствии с избранными критериями;

- сбалансированность и пропорциональность показателей в ресурсном (информационном, финансовом, материальном, кадровом и т.д.), разрезах;

- выделение приоритетов, ведущих звеньев;

- непрерывность, т.е. сочетание перспективных и текущих планов, преемственность, корректировка показателей при изменении условий;

- обоснование резервного (аварийного) варианта плана, предназначенного для выполнения при самых неблагоприятных обстоятельствах;

- специфичность, т.е. запланированные цели соответствуют компетенции местной администрации;

- измеримость, т.е. достижение запланированной цели можно проверить, в том числе и, прежде всего, с помощью учитываемых количественных показателей конечных общественно значимых результатов;

- релевантность, т.е. наличие четкой связи цели с основной деятельностью местной администрации;

- достижимость, т.е. запланированные цели должны быть потенциально достижимы.

План выражает наиболее оптимальный вариант развития, ориентирует на получение заранее известного результата, он - руководство к действию и обязателен для выполнения, но не любой ценой, а при наличии всех необходимых ресурсов. При этом самим планом решается, какие риски невыполнения принимать во внимание, а от каких абстрагироваться.

Эффективному планированию деятельности местной администрации должно предшествовать определение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования, основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества.

На базе сформулированных приоритетов формируется стратегия социально-экономического развития муниципального образования (или вносятся коррективы в существующую стратегию), определяются цель и задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу.

В свою очередь, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов местного самоуправления формируются среднесрочные программы социально-экономического развития территории и стратегический план (концепция) деятельности местной администрации.

На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу в соответствии со стратегическим планом (концепцией) деятельности местной администрации разрабатывается годовой план работы администрации.

Такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных образований является практически невостребованной.

Виды планов местной администрации

Как правило, существующие системы планирования работы администрации направлены в основном на согласование во времени деятельности руководства местной администрации и ее структурных подразделений.

С этой целью в администрациях разрабатывают годовые и квартальные, а иногда и месячные планы работы местной администрации и ее структурных подразделений.

На уровне структурных подразделений могут формироваться недельные планы работы. Система планирования поддерживается и регулируется внутренними правовыми актами, главным из которых является регламент местной администрации.

Годовой план администрации – документ, включающий перечень мероприятий, проводимых администрацией в течение года, с указанием сроков их выполнения, ответственных исполнителей и плановых показателей эффективности и результативности деятельности с конкретными значениями. Мероприятия группируются по основным направлениям деятельности администрации.

Ответственным за формирование годового плана администрации является руководитель аппарата администрации, находящийся, как правило, в статусе заместителя главы администрации.

Предложения по формированию годового плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями.

Руководители структурных подразделений в установленные сроки вносят в аппарат администрации предложения по включению мероприятий в годовой план работы администрации с указанием сроков исполнения, ответственного структурного подразделения и плановых показателей эффективности и результативности деятельности. Руководитель аппарата обобщает поступившие предложения и готовит проект годового плана работы администрации. Проект плана работы направляется на согласование руководителям структурных подразделений и дорабатывается с учетом полученных замечаний.

В планы работы администрации, как правило, включаются:

1) вопросы, которые вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования;

2) вопросы, рассмотрение которых требует созыва коллегии;

3) вопросы, по которым необходимо принятие постановлений главы администрации;

4) организационные мероприятия администрации.

Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения.

После утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Они согласовываются с заместителем главы администрации, курирующим эти подразделения, и утверждаются главой администрации.

Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы администрации должны, выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы администрации, годовых планов работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года.

Квартальный (месячный) план представляет собой элемент годового плана. Он формируется на уровне администрации, уровне самостоятельных структурных подразделений. Мероприятия годового плана, планируемые на соответствующий месяц, могут корректироваться в соответствии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями представительного органа муниципального образования.

Недельный план представляет собой перечень мероприятий, проводимых в течение недели. Недельный план может формироваться на уровне самостоятельных структурных подразделений как элемент месячного плана с учетом дополнительных поручений и заданий и по решению руководителя структурного подразделения.

В соответствии со стратегическими и оперативными планами определяется объем планируемых работ для каждого сотрудника, его вклад или участие в достижении общих целей деятельности, отраженными в индивидуальных планах сотрудника.

Индивидуальные планы являются одним из методов научной организации труда работников местной администрации, способствующим эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности и препятствующим выполнению излишних функций. Индивидуальные планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день.

Координационные и совещательные органы (коллегия, постоянно действующее совещание, рабочие группы), образуемые в администрации, планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с положениями о них.

Стратегическое планирование в муниципальном управлении

Актуальность внедрения системы стратегического планирования в муниципальном управлении обусловлена следующими причинами:

1) стратегическое планирование – признанный в мировой практике элемент в системе местного управления и регулирования, оно позволяет создавать условия для перспективного развития, помогает принимать текущие решения с учетом стратегических целей;

2) в условиях коренных социально-экономических преобразований, предполагающих адаптацию района к требованиям рыночной экономики и открытого международного конкурентного рынка, стратегическое планирование является наиболее адекватным инструментом, способным консолидировать усилия администрации и общества в решении проблем трансформации занятости, технологий и городского пространства;

3) процесс стратегического планирования способствует укреплению взаимоотношений администрации с общественностью, улучшению имиджа города, создает единый вектор усилий всех активных сил города.

В процессе стратегического планирования обеспечивается соблюдение следующих принципов:

1. стратегический план – короткий документ, нацеленный на повышение конкурентоспособности города. Стратегический план содержит идеи, которые дают ориентиры для бизнеса, потенциальных инвесторов, властей и населения города при принятии оперативных решений с учетом видения перспективы. Стратегический план не отменяет и не подменяет другие виды планов, он определяет развитие лишь в наиболее важных, приоритетных для города областях;

2. Стратегический план разрабатывается и реализуется публично, на основе частно-общественного партнерства. Стратегический план – это свод согласованных заинтересованными участниками действий, это договоренность о конкретных мерах, имеющих стратегическую важность для города, которые необходимо предпринять в интересах экономики и населения;

3. в стратегическом плане сочетаются долгосрочное видение и конкретность немедленных действий. Он является долгосрочным по глубине прогноза и длительности последствий намечаемых действий, но среднесрочным по характеру включенных в него мер;

4. стратегическое планирование – непрерывный процесс: этапы разработки и реализации стратегического плана объединяются в непрерывном цикле посредством системы мониторинга и корректировки на основе механизма стратегического партнерства.

В разработке и реализации стратегического плана участвуют местные власти, наиболее крупные и влиятельные организации, предприятия, объединения, общественность и население.

Предприятия и организации, включающиеся в процесс разработки и реализации стратегического плана, получают возможность аргументировать приоритетность представляемых ими сфер и, соответственно, рассчитывать на совместные действия с Администрацией района. Кроме того, разработка и реализация стратегического плана для предприятий становится также средством диалога со своими ближайшими деловыми партнерами и конкурентами, работающими в городе и регионе.

Администрация посредством стратегического плана получает механизм регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью, механизм обратной связи, позволяющий ориентировать действия властей в интересах общественно признанных целей и направлений.

Население, общественность получают возможность непосредственного участия в разработке стратегического плана в рамках системы профессионального и общественного обсуждения, что позволяет им, как влиять на выбор приоритетов и направлений развития, так и реализовать свой творческий и гражданский потенциал.

Рассмотрим пути устранения негативных моментов, возникающих при осуществлении процесса стратегического планирования. При устранении упрощенных решений необходимо использовать комплексный подход, охватывающий организационную динамику. Всесторонний анализ системы, которая порождает проблемы, играет ключевую роль в решении наиболее серьезных управленческих задач. Поэтому необходима разработка многовариантных моделей, которые учитывали бы динамическое взаимодействие всех переменных.

Модель должна быть превращена в эффективный инструментарий, с помощью которого можно описать желаемое состояние. Динамика этого движения нуждается в заранее установленном наборе средств, однако результаты должны быть многовариантными.

Работникам Администрации необходимо учитывать следующее.

1. Управленцы должны отдавать себе полный отчет о предвзятых представлениях и нейтрализовать их влияние. Подготовительные семинары, в ходе которых анализируются мнения и оценки, сложившиеся в отрасли, помогают понять их воздействие на образ мышления, а, следовательно, на разрабатываемую стратегию. Это позволяет в конечном счете выйти за рамки устоявшейся парадигмы.

2. Администрации следует привлекать работников с многоотраслевым опытом. Использование специалистов из других отраслей или с большим опытом работы обеспечивает более широкий и комплексный образ мышления. Опыт и знания других стран и отраслей помогает повысить инновационную активность. Уверенность в рациональности решений и точности оценок затрат и выгод. Специалистам следует эффективно использовать новую информацию и информационную технологию. Сегодня управленцы благодаря системе Интернет и сетевому характеру многих организаций простым нажатием кнопки могут получить огромный объем сырой и обработанной информации. Мощные персональные компьютеры позволяют приспособить аналитическую обработку данных к специфическим потребностям. Хотя это не означает полной информированности работника, получаемая информация все же является релевантной для принятия решений. Квалифицированное и своевременное использование информационной технологии дает возможность лучше подготавливать прогнозы и принимать стратегические решения на базе большего объема информации.

3. Стратегия должна пересматриваться и адаптироваться к новым условиям. В ходе внедрения стратегия должна подвергаться переоценке с целью выяснения необходимости ее адаптации в связи с изменениями в конкурентной среде. Более того, она обычно не может быть внедрена в строгом соответствии с планом, поскольку отражает взаимодействия людей. Структурным подразделениям администрации необходимо повышать качество групповых решений, мышления, нейтрализовать властное влияние на стратегию. В выработке стратегических решений менеджментом высшего уровня должны участвовать по возможности все сотрудники на всех уровнях.

4. Стратегию надо рассматривать как социальный процесс. Стратегия формируется в результате взаимодействия людей со своими ценностными представлениями, целями, разногласиями. Следовательно, стратегия - продукт социального процесса.

5. Нужно повышать заинтересованность персонала в разработках. Уверенность в статичности и полной контролируемости процесса и внешней среды. В этом случае, при реализации процесса планирования департаменту надо упреждать события, а не следовать за ними. Управленцы должны предугадывать будущее, заранее распознавать намечающиеся тенденции на рынке и инициировать разработки новой продукции и услуг. Ориентация на будущее облегчает адаптацию к изменениям во внеорганизационной обстановке.