Организационная структура местной администрации: понятие и типы.

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс местного самоуправления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями, а ступень (уровень) управления - совокупность звеньев, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Структурными элементами местной администрации следует считать органы, которые осуществляют цели и задачи местной администрации, наделены для этого соответствующей компетенцией и не могут существовать вне системы местной администрации. Структура местной администрации должна учитывать структуру вопросов местного значения, решение которых осуществляет конкретное муниципальное образование.

В компетенцию местных администраций независимо от вида муниципального образования входят пять блоков вопросов местного значения:

1) вопросы социально-экономического развития территории;

2) вопросы муниципального хозяйства;

3) финансовые вопросы;

4) социальные вопросы;

5) административно-организационные вопросы;

В полномочия муниципальных районов и городских округов входит также исполнение переданных государственных полномочий.

В структуру местной администрации, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая обычно включает:

1) руководящее звено: главу администрации, заместителей главы, в числе которых может быть первый заместитель;

2) структурные подразделения, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой:

– отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т. д.);

– функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);

3) территориальные органы (например, для города с районным делением);

4) аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.

В структуре местной администрации для предварительного обсуждения и решения важных вопросов местного значения может быть образован совещательный коллегиальный орган (совет, коллегия и др.). В состав этого органа входят глава администрации, его заместители, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов, вспомогательных подразделений. Персональный состав и порядок деятельности такого органа устанавливаются главой местной администрации.

Совещательные органы (советы) могут быть образованы при главе местной администрации (как и при главе муниципального образования) для координации деятельности территориального общественного самоуправления, деятельности муниципальных предприятий и т.д.

Число заместителей главы администрации должно соотноситься с числом курируемых направлений. Руководство со стороны заместителей главы будет оптимальным, если им будут подконтрольны однородные, взаимосвязанные сферы полномочий. Структурные подразделения администрации не должны передаваться в ведение нескольких заместителей одновременно. Заместители главы администрации являются должностными лицами местного самоуправления и могут издавать распоряжения и приказы по вопросам своего ведения.

В структуре местных администраций небольших поселений (как правило, менее 5 тысяч человек) основными элементами выступают специалисты по направлениям деятельности администрации.

Структурные подразделения местной администрации имеют самые различные наименования (отделы, управления, департаменты, комитеты и т.д.).

Территориальные органы могут образовываться в администрациях крупных муниципальных районов и городских округов (с численностью населения более 100 тысяч человек).

Структура местной администрации напрямую связана с ее штатной численностью, что находит свое отражение в штатном расписании, которое содержит перечень структурных подразделений, наименование должностей, сведения о количестве штатных единиц. Штатное расписание местной администрации утверждается ее главой, а органов на праве юридического лица – их руководителями. При получении муниципальным образованием финансовой помощи из бюджета субъекта РФ свыше 50% от объема собственного бюджета, численность работающих в местной администрации такого муниципалитета не должна превышать установленные субъектом РФ нормативы.

При формировании штатного расписания целесообразно учитывать следующие нормы управляемости: 1) штатная численность не может быть менее: в отделе 4-х единиц; в управлении – 11 единиц при условии включения не менее 2-х отделов; в секторе – не менее 2-х единиц; 2) должность заместителя руководителя структурного подразделения вводится: в отделе – при численности работающих не менее 7 человек; в управлении – при наличии в структуре не менее 3-х отделов; а второго заместителя – при наличии не менее 6 отделов.

Согласно исследованиям, проведенным Р. Бабун, Е. Старченко, Д. Птахиным, наиболее распространенной структурой в муниципальном управлении является линейно-функциональная. Данная структура имеет как достоинства, так и недостатки. К достоинствам можно отнести незначительную нагрузку главного линейного управляющего (главы муниципального образования), четкую систему взаимных связей, функций и подразделений. К недостаткам: недостаточно четкая ответственность подразделений за принятые решения, возможны конфликты из-за ресурсов (как правило, финансовых), кроме того, этот тип организационной структуры недостаточно гибкий и не может быстро подстраиваться под изменяющиеся условия внешней среды.

Использование более современных типов организационных структур (матричной, дивизиональной) в муниципальном управлении ограничено или невозможно, по ряду причин:

- муниципальное управление осуществляется на конкретной территории, ограниченной административными границами территориального образования, в силу чего управление по регионам невозможно;

- система управления, ориентированная на товар, также не подходит в силу того, что муниципалитет, во-первых, не производит продукцию, а во-вторых, муниципальные услуги носят некоммерческий характер; их основная задача - обеспечить достойные условия жизни на территории данного МО, способствовать его экономическому, культурному и социальному развитию;

- организационная структура администрации муниципального образования должна способствовать эффективному управлению в условиях ограниченных ресурсов, а затраты на поддержание данной структуры не должны превышать доход (под доходом здесь можно рассматривать эффективность использования ресурсов, средств бюджета, получение неналоговых доходов и т.д.) от ее деятельности.